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【網絡文選】正確行使檢察權 將法律監督進行到底
2021年02月19日 11:25 來源:《中國社會科學》2020年第8期 作者:周新 字號
2021年02月19日 11:25
來源:《中國社會科學》2020年第8期 作者:周新

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  我國的監督生態可以分解為政治監督、工作監督、對人的監督和對事的監督。

  其中,黨的監督是政治監督,主要是對國家行政機關及其工作人員的監督,其對于維護國家政權穩定的意義重大。人大及其常委會的監督是工作監督,主要包括聽取、審議工作報告以及檢查法律的實施情況,這是我國人民代表大會制度的重要組成部分。監察委員會的監督是對人的監督,即對所有行使公權力的公職人員進行監督,有利于整合反腐敗力量。檢察機關的監督則是對事的監督,其主要是對司法工作人員的訴訟活動進行監督,即將監督的視野聚焦在具體的訴訟活動中,審查各機關辦案過程中是否存在違反法律規定、危害公共利益等行為,相應的監督途徑以及監督手段通常也與辦案有著密切聯系。

  檢察權在國家權力結構中,發揮了監督制約的功能,保證法律能夠得到統一規范的適用,維護法律尊嚴與統一。檢察機關源自人民的授權,接受人民代表大會的監督。檢察權在中國特色社會主義的國家權力模式中,隸屬于國家權力的分支,是在集中基礎上的監督與制衡。檢察機關通過充分運用憲法賦予的法律監督職能,確保各項權力的規范行使。

  對于檢察權的理解,應當圍繞憲法的基本定位,將其放置于國家權力的基本框架中。隨著國家權力架構發生深刻調整,對檢察權提出新要求。中國檢察權是什么、向何處去,成為時代提出的新課題,也是發展中國檢察制度的元問題。

  以法律監督為基礎理論與指引,全面認識我國檢察權性質及其在國家治理與公民權利保障中的重要作用。我國憲法第134條規定,“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”,明確地定位了我國檢察機關是國家的法律監督機關,確立了檢察權的法律監督權本質。

  回答中國的檢察權問題,不僅需要國際視野,追尋檢察權發展變革的普遍規律,更需要歷史與規范視野,挖掘中國檢察權發展變革的特殊規律?,F實中,檢察權憲法規定的應然定位與實然運行之間應有的契合關系被多元的理論迷霧所遮蔽,引致對檢察權本質及其運行規律的一葉障目。只有揭示了檢察機關的本質特性,才能對檢察職能的內涵及其發展規律有更深刻的認識和把握。

  考察中國檢察權性質的理論觀點可以發現,檢察權理論發展既是中國檢察權發展變革實踐的必然結果,也是西方檢察理論引入的結果,特別是受到西方“行政權—司法權”范式的深刻影響。

  關于檢察權性質的爭鳴歷經數十年,主要觀點無外乎以下幾種。第一種觀點認為,檢察權是行政權。第二種觀點認為,檢察權是司法權。第三種觀點認為,檢察權是混合型權力,兼具行政權和司法權的特征。第四種觀點認為,檢察權是法律監督權,檢察機關的所有職能都統一于法律監督權,屬于法律監督的一種形式。我國實行的是“議行合一”的政治體制,立法權是一項母權力,而司法權、行政權由立法權所出,并受立法權的領導和監督。

  檢察權性質的理論爭鳴啟示我們,鑒于政治體制、法律文化等方面原因,從比較法意義上無法找到完全對應的參照系,在探索檢察權的普遍屬性與一般規律時,既要考慮到世界檢察權發展的普遍性,更需要以我國國情為基本出發點與落腳點。

  在借鑒域外權力配置理念的同時,應更加注重從歷史與規范視角出發,結合中國檢察權的憲制結構與實踐基礎,深度剖析檢察權法律監督權的本質屬性。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》最終確認了刑事、民事、行政與公益訴訟“四大檢察”為核心的監督格局,由此進一步拓寬了法律監督的范圍。檢察機關的法律監督權內涵隨著中國特色檢察制度理論的發展而逐漸豐富、多元。檢察機關法律監督的職能定位具有深厚的理論基礎與歷史淵源。自檢察權肇始之初,檢察官就承擔著法律監督的職責。

  作為中國化的法律概念,法律監督以我國一元化的權力配置為結構基礎,從根本上反映了檢察權的本質屬性與功能目的,進而解決了在現代社會如何實現權力制約和監督的問題,也契合了我國議行合一政治模式要求權力監督的現實。

  申言之,法律監督引領并涵蓋了整個檢察權體系,檢察機關的各項權能均統攝于法律監督之下。從規范和歷史視角來看,我國檢察權是法律監督權。這一定性是各種因素綜合作用的結果,既有其普遍性的一面,更有其自身的特色。而且,中國檢察權發展的歷史表明,盡管歷史上經歷過諸多變化,但是檢察權的法律監督權定性自確定以來始終未發生過變化,檢察機關始終都是國家的法律監督機關。

  而與此同時,檢察權的外延和行使方式則并非一成不變,而是隨著不同時期國家任務、各項制度的變革而進行動態調整。進入新時代,我國檢察權發展和創新的步伐進一步加快,檢察權的動態調整頻率更為頻繁,檢察權外延和行使方式等方面呈現出許多新特質。

  通過對各項權力及其之間的關系進行調整與整合,我國的監督體系更加全面完整,國家權力結構趨于平衡穩定,同時也促進了政治體制的完善以及各項改革舉措的順利平穩推進。因應國家權力架構的調整,檢察權外延和行使方式的變革強化了檢察機關的法律監督機關地位。檢察權外延的變革拓寬了法律監督的空間,法律監督權配置更為全面而均衡。

  2017年6月,全國人大常委會表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,其中,檢察機關有權提起公益訴訟被明確寫入這兩部法律,標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。由此,公益訴訟權能逐步建立完善,形成了包括民事公益訴訟和行政公益訴訟在內的公益訴訟制度體系,在檢察機關整體業務中的比重也日益提高。

  民事檢察、行政檢察獲得了獨立授權,成為法律監督的重要內涵——檢察機關除了聚焦于傳統刑事、民事、行政訴訟活動的監督,也將法律監督的觸角延伸至行政執法領域,確保了絕大多數問題在訴前得到解決。

  檢察權行使方式的變革推動了法律監督運行機制的科學化,強化了法律監督效果。

  辦案、監督一體化機制提升了法律監督能力。檢察機關通過提前介入偵查工作,一改過去對偵查進行事后監督、書面監督的做法,提前全面介入,實現了事中同步、全流程監督引導,從整體上強化了法律監督職能。一方面,檢察機關在第一時間對證據收集、提取、固定及偵查方向提出法律意見,引導和規范偵查機關偵查取證;另一方面,檢察機關全程同步參與案件偵查,便于隨時發現可能的違法不當行為,及時監督偵查機關依法辦案。

  同體監督、異體監督模式互補,克服了單一監督模式的弊端。實行“派駐檢察+巡回檢察”模式可以發揮兩者優勢,規避兩者弊端,從而強化法律監督效果。2018年修改后的《人民檢察院組織法》第17條第1款進行了確認,提供了將“監督”進行到底的制度支撐。第三,柔性監督方式的剛性化改革提升了法律監督體系的剛性。明確檢察建議作為法律監督措施,強調檢察機關擁有調查核實權,以及加強對檢察建議的督促落實,強化了檢察建議的剛性。

  通過監察體制改革,監督體系更為科學,檢察機關的法律監督和其他監督形式各有所司。檢察權外延的動態調整、行使方式的日益科學化,不是無緣由的轉變,而是因應國家治理任務的變革而進行的調整。這揭示了檢察權屬性變革的一個重要規律,即檢察權的屬性不是一成不變的,在檢察權性質不變的前提下,會隨著國家治理任務的調整而處于動態發展之中。

  當下,檢察權賴以存在的社會基礎和體制基礎發生了重大調整,使得檢察機關的角色、職能發生了深刻變革,正在影響著檢察權的發展。

  檢察機關由一般監督機關向專門監督機關角色的轉變。隨著監察體制改革,我國國家權力結構進行了重大調整。在角色定位上,檢察機關的角色發生了重大變化,由“一般監督機關”調整為“專門監督機關”。由此,檢察系統慎重思考法律監督權的合理規劃與布局,這為檢察機關回歸主責主業提供了新的契機。

  “法律監督”是一個具有縱深性的、涵蓋面很廣的概念,可以根據社會和國家治理層面的調整進行重新詮釋。最高人民檢察院在《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》中提出,要完善法律監督體系和工作機制,更好發揮檢察監督在中國特色社會主義法治體系中的職能作用,提高檢察機關的司法公信力。其中,最高人民檢察院提出的“四大檢察”之間相互分工,相互配合,形成合力,共同提升了法律監督的效能,彰顯了檢察權拓展權力外延的努力。而“捕訴一體化”、偵查階段的提前介入、“派駐檢察+巡回檢察”以及檢察建議制度的規范化,則彰顯了檢察機關權力行使方式朝著科學化努力的嘗試。經過改革,法律監督的剛性得到強化,更好地適應了檢察機關由一般監督者向專門監督者角色的轉變。

  檢察機關公共利益維護者角色的強化?,F代社會的發展表明,以政府執法作為維護社會公共利益的主渠道存在失靈的問題。公共利益是不特定多數人的利益。文化差異、價值多元、貧富不均、訴求不一,都使得公共利益日益多元化、復雜化。這些問題在轉型時期的我國更為突出。近年來,隨著經濟的迅速發展,我國社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。對此,國家需要構建多元公共利益維護機制,特別是要注意將法治手段作為實現人民美好生活的必經途徑和制度保障。其中,關鍵方案便是強化檢察機關作為公共利益維護者的角色。

  現代檢察官制度誕生于啟蒙時代,享有“革命之子”的雅譽。檢察官制度產生的目的便是使客觀的法律意旨貫通于整個刑事訴訟的全過程,檢察官不是政府的傳聲筒,而是國家法意志的代表人,除了追訴犯罪之外,最重要的便是保障民權??梢?,檢察官本來就是公共利益的代言人——檢察官制度自始即蘊含著維護國家利益、社會公共利益的追求?,F代法治國家強化了檢察官公共利益維護者的角色。在我國,強調檢察機關公共利益維護者的角色邏輯上更為融洽,既可以從憲法層面——檢察機關作為法律監督機關的角色定位——找尋到依據,也可以從國家權力結構中找尋到依據。強化檢察機關的公共利益維護者角色和加強對包括政府執法在內的監督制約是互為表里的,也是我國回應公共利益維護訴求的當然選擇。

  作為國家的訴訟代理人,作為國家和社會公共利益的“受托者”,檢察機關行使公益訴訟職責是維護國家法治和社會公共利益的需要,也是法律監督的應有之義。賦予檢察機關提起公益訴訟權,對違背公共利益的侵權行為提起民事公益訴訟,以及對行政執法部門的違法行為提起行政公益訴訟,既強化了對公共利益的保護,也強化了對行政執法權的監督制約,“訴訟是監督的主要手段,而監督又可以通過訴訟來實現”,由此搭建起了由弱到強的制度體系。而且,檢察機關還建立了專門履行公益訴訟職能的內設機構,在組織建設上保障了公益訴訟職能的發揮。這反映了強化檢察機關公共利益維護者角色下的制度與組織應對。

  檢察機關訴訟資源調控者角色的確立?!霸V訟爆炸”是轉型期中國刑事司法的現實寫照。刑法因其嚴厲性、有效性而成為社會治理的有效手段,但同時也導致了犯罪圈的擴大?!?0年來的刑法修正,以56個新罪名和60個放寬入刑范圍的罪名的確逐步擴大了實然犯罪圈”?!胺缸锶υ跀U大過程中,輕罪增多的現象比較明顯”。在利用有限的社會資源解決日益激增的案件方面,域外的處理經驗是,構建以認罪答辯為特征的快速處理機制,同時,賦予檢察機關更大的自由裁量權,發揮案件處置的分流作用,以緩解法院的審判壓力,由此產生了“檢察裁決”現象。

  在借鑒域外經驗的基礎上,我國通過確立認罪認罰從寬制度等方式,賦予了檢察機關審前司法資源調控者角色。順應角色調整,檢察機關公訴權的實質化改造成為改革的重要一環。就內容而言,認罪認罰案件中的量刑建議已不再是檢察機關單方的意志,而是檢察機關、被追訴人甚至包括被害人等訴訟主體在內的合意,更代表了檢察機關有司法公信力的承諾。

  不同于普通案件中的量刑建議,認罪認罰案件的量刑建議原則上應當得到法院的尊重和采納。這也是激勵被告人認罪認罰的需要。在此過程中,檢察機關扮演著案件繁簡分流決定者、審前主導者角色,從而演變為“法官之前的裁判者”。由此,在以認罪認罰具結書為前提的量刑建議制度格局下,檢察權與審判權共同構成了中國特色語境中的二元司法模式??梢?,實質處斷權則是回應檢察機關審前司法資源調控者角色定位的必然產物。

  隨著社會經濟的深入發展,以檢察權作為平衡國家權力與公民權利的有力手段,已經成為部分國家社會治理的重要選擇,并逐漸呈現出全球化的趨勢。從域外檢察權發展來看,許多國家的檢察機關都享有法律監督的權力。例如,德國、法國等主要大陸法系國家賦予了檢察官作為“法律守護人”的職能,使得檢察官在刑事司法體系中承擔監督功能,即在提起公訴的同時擔負對警察執法、審判、執行等活動的監督義務。

 

 ?。ㄗ髡邌挝唬簭V東外語外貿大學法學院。原文《論我國檢察權的新發展》,《中國社會科學》2020年第8期。張征/摘)  

作者簡介

姓名:周新 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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