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21世紀美日貿易談判及其對華影響
2021年03月10日 10:31 來源:《國際展望》2021年第2期 作者:張永濤 字號
2021年03月10日 10:31
來源:《國際展望》2021年第2期 作者:張永濤

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  內容摘要:21世紀之初,美日兩國相關領域專家曾就開啟雙邊FTA談判的可行性進行探討;兩國政府間談判后來也終于啟動。作為第一階段貿易談判的成果,《美日貿易協定》和《美日數字貿易協定》已于2020年1月1日正式生效。進入21世紀以來,美日貿易談判得以啟動,表面來看是美國為了降低與日本的巨額貿易赤字,利用追加汽車關稅手段對日施壓,日本被迫應允。實際上,美日貿易談判的啟動和發展是兩國在經濟利益、雙邊關系、地緣政治、權力博弈等多種動因綜合作用下的結果。美日貿易談判增加了美國重返TPP/CPTPP制衡中國的可能,為美日聯手打造排除中國的數字貿易規則創造了條件,建立了不對稱權力談判的樣板,并增大了日本在中、美之間實施戰略搖擺的可能性。美日貿易談判短期內對中國的影響并不明顯,但從中長期來看,特別是在新冠肺炎疫情加速推動世界秩序重構、美日兩國政府更替、RCEP簽署、中歐投資協定談判如期完成、中國表態積極考慮加入CPTPP并正就相關事項展開研究等新的國際政治經濟形勢下,會在多個方面產生較大影響。深入分析進入21世紀以來美日貿易談判有助于中國及時妥善應對相關問題。

  關鍵詞: 美日貿易談判 自由貿易 FTA RCEP

  作者簡介:張永濤,山東財經大學外國語學院副教授(濟南 郵編:250014)

 

  二戰后,伴隨著日本經濟的迅速恢復以及之后的高速發展等進程,美、日之間的經貿摩擦不斷,兩國在紡織品、鋼鐵、彩電、電信、半導體等領域都曾開展貿易談判。例如,20世紀50年代末至80年代中期,兩國簽署過四次紡織品協定、三次鋼鐵貿易協定和一次彩電協定,其主要特征是限制日本對美出口。20世紀70年代末至90年代中期,兩國分別簽署了三次電信協定和半導體協定,前者主要內容是日本增加對美國的器材采購和開放相關市場,后者主要內容是降低關稅以及日本增加從美國的進口。 由此可見,20世紀的美日貿易摩擦主要集中在傳統工業以及電信、半導體等當時的高技術領域,對日本一直堅持保護的農業領域則涉及不多。另外,日本在20世紀80年代中期對美貿易順差激增,并在此后基本保持了每年500億美元以上的巨額對美貿易順差,這些情況為美、日兩國在進入21世紀后再次開展貿易談判埋下了伏筆。

  本文主要討論進入21世紀以來美、日兩國的貿易談判。 經過多輪雙邊部長級磋商,2019年10月兩國簽署《美日貿易協定》和《美日數字貿易協定》,并于2020年1月1日正式生效。這兩份貿易協定是21世紀美日貿易談判的第一階段成果。國內外學界對于這一時期美日貿易談判關注較多。國內學者多從多邊貿易的視角出發,分析該談判的推進動因、特點影響以及未來趨勢等; 國外學者則主要關注協定條款細則、美日雙邊互動、國際話語權等。 但是,梳理該談判的演進過程會發現一些疑問。第一,當時安倍政府對美日貿易談判的態度由反對轉為支持,并在談判開始后表現出積極態度,其原因只是為了規避高額汽車關稅,還是具有更為深層的戰略考量?第二,當時的安倍政府為什么一再宣稱該談判是貨物貿易協定(TAG)談判,而始終不承認其為自由貿易協定(FTA)談判?第三,對比美國公布的22項談判目標,為什么雙方最終達成的是只包括農業和數字貿易的“縮水版”協定?關于這些疑問,現有研究成果暫未作出合理解釋。另外,關于美日貿易談判對中國影響的分析也略顯薄弱?;诖?,本文嘗試對21世紀美日貿易談判的演變進程、推進動因、對華影響等進行剖析,并為中國如何妥善應對提供參考。

  一、21世紀美日貿易協定的演變進程

  本文所討論的21世紀美日貿易談判,其時間段從21世紀初至2020年初美國與日本兩份貿易協定生效。該過程還可以進一步細分為醞釀期、轉變期和推進期三個階段。

 ?。ㄒ唬┽j釀期

  在2000—2016年底的這段時間,美、日雙方對于貿易談判均有諸多顧慮,將主要精力用在論證探討上,并未開展實質性的雙邊談判。早在21世紀初,美、日兩國的經濟界及學界就開啟雙邊FTA談判的可能性進行過探討,由于雙方對農產品市場開放等核心障礙都有明晰的認知,致使兩國官方也均對談判持審慎態度。 在美國方面,由于小布什是自由貿易的支持者,奧巴馬則青睞《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)等多邊貿易機制,因此在特朗普執政之前,盡管美國產業界多次呼吁開展美日FTA談判,但始終沒有成為當時美國外交政策的優先選項。與美國類似,盡管日本產業界對美日貿易談判的態度相對積極,但日本政府卻比較消極。一方面,日本農業改革阻力很大,農業協會等對日本政府具有很大影響力。相關的農業團體出于維護既得利益的需要,不斷對政府施壓,阻止對外開放農業市場。另一方面,進入21世紀后,日本政府更替頻繁,除小泉純一郎和第二次執政的安倍晉三之外,其他首相幾乎是“一年一相”。小泉執政時期,日本與美國開啟FTA談判的時機并不成熟。小泉之后的各任日本首相,在農業開放等棘手問題上存有諸多顧慮。安倍晉三第二次執政后,在自由貿易方面的政策重心則是推動達成TPP,同時兼顧中日韓自由貿易區(CJKFTA)、《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)以及《日歐經濟伙伴關系協定》(日歐EPA)等大型多邊FTA談判,對于開啟美、日雙邊FTA談判持抵觸態度。

 ?。ǘ┺D變期

  2017年初到2018年下半年,美國對美日雙邊貿易談判表現出強烈的推進意愿,而日本對談判的態度則出現了從抵觸到接受的轉變。特朗普2017年初執政后奉行“美國優先”理念,排斥多邊貿易機制,推崇雙邊經貿談判,對身為盟友的日本也毫不手軟。特朗普政府不斷向日本施加壓力,以謀求推動美日雙邊FTA談判,要求日本在雙邊貿易中進行更多讓步。面對美國咄咄逼人之勢,日本承受了很大壓力。安倍晉三為此委派時任副首相麻生太郎(Aso Taro)和美國時任副總統邁克·彭斯(Mike Pence)于2017年舉行過兩輪經濟對話。雙方雖就對話框架達成一致,但并非意味著日本贊同與美國開啟雙邊FTA談判。 然而,進入2018年下半年,隨著美、日兩輪部長級貿易磋商(FFR)的進行,日本態度出現反轉,于當年9月宣布與美國開展雙邊貿易談判。日本稱貿易協定正式名稱為《貨物貿易協定》,極力否認其為自由貿易協定,并強調協定不包括服務業。日本的這種表態與前述美日FTA的推動進程不無關系。在安倍政府看來,否認其為FTA可以排除不少政治障礙。另外,也有學者認為,日本是通過不與中國或美國開展FTA談判,以便在中、美兩國之間保持平衡。 美國方面則主張當時開展的是FTA談判。對美國而言,這意味著特朗普政府得償所愿,而安倍政府則做出了某些讓步。

 ?。ㄈ┩七M期

  從2018年9月至2020年1月1日協定生效的這段時間,美國快速完成了國內相關程序;美日雙方積極配合,短期內順利達成協議。從兩國宣布開啟貿易談判后,美國方面由貿易代表辦公室(USTR)負責推進實施。USTR于2018年12月21日發表公告,列出了22項談判目標,這些目標與美國重啟北美自由貿易協定(NAFTA)談判時公布的內容幾乎一致。按照美國國內法律程序,談判目標的公布意味著30天之后,即2019年1月底就要具備正式開展談判的條件。對于美方的談判目標條款,日本國內輿論普遍認為美國要價過于苛刻,特別是其中的汽車、匯率等內容,已經對日本經濟的獨立發展產生了威脅。相對于日本國內輿論的負面評價,日本政府并未過多回應。美國履行國內程序后,經過雙方協商,于2019年4月中旬開始第一輪貿易談判。經過多輪磋商,雙方簽署了《美日貿易協定》和《美日數字貿易協定》。與最初美國公布的談判目標相比,協定內容有較大壓縮。日本參議院2019年12月批準了該協定,而美國方面不需要國會批準。2020年1月1日,第一階段《美日貿易協定》正式生效。

  二、美國推進美日貿易談判的主要動因

  美國推進美日貿易談判,并非只是為了削減與日本的巨額貿易赤字,而且還試圖通過談判推動其他方面事務。換言之,美國有主動推動談判的深層動因與邏輯。

 ?。ㄒ唬┫鳒p貿易赤字與解決農業問題

  一方面,美國的對外貿易赤字雖然在2013年有所下降,但在2014—2018年間上升趨勢明顯; 另一方面,美國雖然于2017年1月宣布退出TPP談判,但在日本的主導下,后續談判進展順利,并最終于2018年12月30日以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)的形式生效。在上述背景下,特朗普政府承受了壓力并最終下決心解決相關問題。具體到美日貿易談判,首先,美國要削減對日貿易赤字,這是特朗普政府在振興經濟方面的主要舉措。2012年以來,美國對日本的貿易赤字雖然呈現緩慢下降趨勢,但依然維持在每年近700億美元的水平。2017年1月,特朗普明確表達了對美日貿易赤字的不滿。其次,由于CPTPP的生效使美國對日本的農產品出口處于非常不利的境地,因此美國欲在美日貿易談判中盡可能解決農產品問題。以牛肉為例,據日本農業產業振興機構以及日本財務省的貿易統計,2008—2017年,在日本的牛肉進口國中,美國僅次于澳大利亞一直穩居第二位,且對日牛肉出口基本呈逐年上升趨勢。然而在CPTPP簽署之后,各締約方對日出口牛肉的關稅將最終降至9%的水平,相比之下,美國對日出口牛肉則適用高達38.5%的關稅。在此情況下,美國牛肉生產者和出口商都面臨較大壓力,并將此壓力傳導給美國政府。美國與日本開展貿易談判能夠弱化CPTPP對美國產業的不利影響,因此盡早使美日農業談判中取得成果至關重要。時任美國農業部長桑尼·珀杜(Sonny Perdue)明確表示,著眼于農畜產品,希望能夠與日本先達成過渡性協定。

 ?。ǘ崿F日、歐平衡

  2017年,美國實質性擱置了《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》(TTIP)談判,而日歐EPA卻于同年7月達成框架協議。在此背景下,美國推動美日貿易談判也具有實現平衡的戰略考量。在奧巴馬時期,美國將TPP與RCEP視為驅動亞太地區經濟發展的并行渠道。中國主推RCEP,美國主導TPP,可在一定程度上實現亞太地區自由貿易的權力平衡。同時,在奧巴馬政府看來,與RCEP相比,TPP具有更為顯著的高標準貿易規則特征,這意味著美國將在經貿規則競爭方面處于相對強勢的地位。而在特朗普時期,美日貿易談判是美國雙邊FTA談判戰略中的重要內容。這既是由于美、日之間存在同盟關系,也是由日本的地緣特點和經濟地位所決定的。對美國而言,日本在CPTPP中的領導角色及其與東盟的密切關系具有重要意義;同時,美國希望實現美日貿易談判與美歐自由貿易區談判的“兩翼平衡”。奧巴馬政府推動TPP與TTIP談判的主要意圖之一是要實現太平洋與大西洋的“兩洋平衡”。這既與奧巴馬政府堅持自由主義國際理念密切相關,也與戰后美、歐、日三足鼎立的歷史思維慣性有很大關系。特朗普雖然力推“美國優先”,但也不得不重視維系與日、歐之間在經貿關系上的平衡。2017年7月,日歐EPA達成框架協議,這在一定程度上刺激了美國。2018年7月,美、歐宣布將建立零關稅自由貿易區,僅兩個月之后的同年9月,美、日兩國即宣布開展貿易談判。

 ?。ㄈ┩ㄟ^“毒丸條款”制衡中國

  2010年,中國GDP總量超越日本躍居世界第二,之后更是不斷縮小與美國的差距。2013年起,中國對世界經濟增長的貢獻率穩居世界第一,同時中國的國際政治影響力也在不斷提升。因此,在特朗普政府看來,無論在全球還是地區層面上,中國均對美國構成越來越大的威脅,制衡中國成為美國涉華外交的核心目標。通過“毒丸條款”等手段制衡中國是特朗普政府推動美日貿易談判的動機之一。 美國在美日貿易談判目標條款的“一般規定”中提出,“如果日本與非市場經濟國家談判達成自由貿易協定,則需要建立一個確保透明度和采取適當行動的機制”,這與《美墨加自由貿易協定》(USMCA)中的“毒丸條款”具有相同性質。當然,2020年11月RCEP的簽署使日本在中、美之間“選邊站隊”的壓力降低,但美國提出的目標條款如何被詮釋及處理仍充滿變數。特朗普政府清楚美國對日本的影響力,希望以摻雜了“毒丸條款”的協議內容來繼續捆綁日本,在經濟上共同遏制中國。雖然美日第一階段貿易協定并沒有涉及“毒丸條款”,但是如果拜登政府在美日第二階段貿易談判開啟后繼續推動該條款,那么隨著RCEP的簽署,日本的對華及對外貿易政策會在一定程度上受到影響。

  三、日本推進美日貿易談判的主要動因

  日本一方面需要通過美日貿易談判來規避美國對日本的汽車關稅威脅,另一方面從國家戰略的視角出發,日本對于推進談判也有更多期待。

 ?。ㄒ唬┮幈芨哳~汽車關稅

  汽車及與汽車相關的零部件是日本出口的支柱產品,對美出口尤其如此。1995—2019年,在日本汽車出口對象國當中,美國一直穩居首位。 同時,2005—2018年,汽車及相關零部件在日本對美出口商品中位居前兩位,兩者的年均合計值超過日本對美出口總額的1/3。這意味著若美國對日本征收高額汽車關稅,將使日本對美出口遭到嚴重打擊(見表1)。在此背景下,美國將汽車關稅作為有效的對日施壓手段加以運用。2018年,美國威脅將對日本汽車及相關零部件關稅提高至25%。在此形勢下,日本認為開啟美日貿易談判是緩解危機的必要手段之一。2018年9月的《美日共同聲明》提出,兩國尊重對方國家的立場,即日本提出的“關于農林水產品,以過去經濟合作協定中規定的市場準入內容為最大限度”和美國提出的“市場準入的談判結果以增加美國汽車產業的制造和就業為目標”。 盡管日本試圖以給予美國CPTPP成員國待遇作為交換條件,來換取美國取消對日本汽車追加關稅的措施,同時日本的企業也積極配合, 然而,在美國的不對稱權力以及安全壓力等因素影響下,日本獲得的僅是將該問題延后討論的承諾。當然對于日本而言,這并非最壞的結果。日本對2019年10月簽署的《美日貿易協定》進行了經濟效果評估,認為該協定將使日本的GDP上升約0.8%;參照CPTPP和日歐EPA分別可以產生約為1.5%和1%的拉動效應,美日第二階段貿易談判很可能對日本產生更積極的經濟效果。

 ?。ǘ┚S系美日關系

  在特朗普政府時期,美國加大對日本的施壓力度,日本雖有不滿,但基于美日同盟的現實考慮,依然將維系美日關系視為第一要務。戰后初期美國單獨占領日本,對其實施戰后改造,在政治、經濟、軍事、意識形態等各領域都對日本產生了巨大影響,因而維系與美國的關系也在日本的外交戰略中占據重要地位,如日本的“吉田路線”?!凹锫肪€”的本質是貫徹“美日協調”理念,這雖然與吉田茂是典型的英美主義者有很大的關系,但更多是在當時的國際政治經濟形勢下,日本基于實用主義哲學進行的戰略選擇。在日本長期執政的自民黨是典型的保守政黨。從吉田茂的保守主義,到中曾根康弘、小泉純一郎、安倍晉三的新保守主義,鞏固美日同盟關系是日本政府始終堅持的外交戰略之一。因此,雖然美國在推動談判削減對日貿易赤字的過程中威脅根據“232條款” 對日本加征汽車關稅,但日本的選擇并非采取對等制裁,而是回應美國的要求,開展雙邊貿易談判,以換取美國取消對汽車及相關產品加征關稅的承諾。盡管安倍晉三在國會審議中聲稱雙方達成了雙贏的貿易協定, 但實際上日本并沒有獲得美國取消加征汽車關稅的書面承諾。所謂日本的“贏”,更體現在維系美日同盟關系上。

 ?。ㄈ嫿ㄈ毡镜淖杂少Q易旗手身份

  新區域主義在20世紀90年代興起后保持著旺盛的生命力,其基本特征是FTA、EPA等區域貿易協定的大量產生。在此背景下,21世紀伊始日本便開始大力推動FTA戰略,在自由貿易領域積極作為。經過10年左右的努力,日本在雙邊FTA構建方面取得較大成績后,于2013年將重心轉移至多邊FTA戰略。日本將TPP視為多邊FTA戰略的核心,對其寄予厚望并積極推動。但由于美國退出TPP,日本一度陷入尷尬境地。在此背景下,日本逐漸決定在自由貿易領域提高自主性,特別是要構建日本的自由貿易旗手身份。雖然日本在形式上往往更為強調對美國的支持,但其當初加入TPP談判實際上就有爭奪經貿話語權的強烈意愿。 正如安倍晉三在論及日本加入TPP的意義時所強調的,日本要與美國一起建立新的經濟秩序,參加TPP將是最后的機會。 在推動美國加入TPP的希望基本落空后,日本開始考慮建構自己的自由貿易身份。隨著日歐EPA和CPTPP的達成,日本作為自由貿易旗手的身份開始形成。

  “旗手”在日語語境中大致相當于先行者、引領者。安倍政府使用該詞是想強調日本在自由貿易領域的示范作用。例如,在《未來投資戰略2017》中,日本明確提出“作為自由貿易旗手,在構建新的跨區域經濟秩序方面發揮核心作用,努力成為全面、協調、高水平世界規則制定的引領者”。然而,由于日本在外交方面依賴美國的現實情況,自由貿易旗手的身份想要獲得廣泛認可并非易事。日本需要更多的成果以對其身份建構形成強有力的支撐,而《美日貿易協定》便是其中之一。雖然這一協定并非多邊協議,但安倍晉三將其與CPTPP和日歐EPA捆綁在一起,強調三者結合起來將會形成占世界經濟六成的自由貿易圈,而這一所謂基于自由、開放、公正規則的貿易圈是以日本為中心構建的。安倍晉三之所以有這種認知,是因為上述三個貿易協定均有日本的參與,而且日本在其中扮演了重要角色。不過,日本的旗手身份建構并未完成,其會繼續尋求在美日第二階段貿易談判、CJKFTA乃至亞太自由貿易區(FTAAP)的建設中繼續推進。

 ?。ㄋ模碗s權力平衡思維

  冷戰結束后,隨著全球化的發展,經濟因素在國際體系中的作用愈加顯著,政治經濟分析方法受到了越來越多的關注,傳統的均勢理論也出現了從軍事、安全等“高政治”向經濟、生態等“低政治”發展的趨勢。均勢(balance of power)往往也被譯作“權力平衡”,赫德利·布爾(Hedley Bull)將涉及三個或三個以上國家之間的均勢定義為復雜均勢(complex balance of power),并指出各國相互之間的權力分布不均衡。 而日本在美日貿易談判中體現出的權力平衡思維更為復雜、多樣。

  第一,在中、美兩國之間尋求平衡。隨著中國經濟的快速發展,日本意識到分享中國的經濟發展紅利對日本至關重要。2010年中國GDP躍居世界第二,日本在經歷了角色轉換的不適后,在中、美兩國之間尋求平衡的思維愈加明顯。 日本幾乎同時加入中國力推的RCEP和美國主導的TPP談判,這是日本在中、美之間尋求平衡的典型例子。日本雖然加入了CJKFTA談判,但在其跨區域FTA戰略中,TPP處于最優先地位。在日本看來,推動CJKFTA談判不會從根本上影響TPP與RCEP之間的平衡關系,而且對于日本經濟而言,CJKFTA談判是“一劑可以迅速見效的良方”。2017年1月,美國退出TPP破壞了日本在中美貿易關系上謀求平衡的想法。對日本而言,在亞太經貿合作雙軌驅動格局失衡的狀況下,盡早達成美日貿易協定,有利于推動中美權力平衡新格局的形成,從而能夠更好地在中、美之間實現對沖,最大限度地享受中、美兩國的經濟發展紅利。

  第二,保持在美、歐之間的平衡。日本在2002年發布的第一份官方FTA戰略文件中,清晰地表明了在美、歐之間保持平衡的意圖。 日本希望在美、歐之間保持平衡不局限于雙邊FTA談判,而能擴展到跨區域FTA。2013年3月,日本正式宣布加入TPP談判,次月中旬日歐EPA談判開啟。在日本看來,這基本上可視作在美、歐之間保持了平衡。然而,2017年美國退出TPP以及日歐EPA達成框架協議,使得日本同美、歐雙方保持的平衡狀態被打破,意味著日本的打算有落空的可能。為此,以美日雙邊貿易協定對應日歐EPA,實現在美、歐之間的平衡,就顯得順理成章。日本的邏輯是以美日貿易談判的形式盡可能將美國的影響力再次引入亞太經貿領域,以應對美國退出TPP導致中、美權力失衡的現狀,同時盡可能保持同美、歐的平衡,實現日本FTA戰略的最初設想。

  總之,對日本而言,美國重返TPP是最優選項,而開啟美日雙邊貿易談判則是次優選項。 解決美、日汽車關稅危機是開啟美日貿易談判的主要目的和直接動因,維系美日關系是必要選項。另外,隨著日本FTA戰略的深化,建構自由貿易旗手身份和保持復雜權力平衡,成為日本參與美日貿易談判的新需求??梢钥闯?,日本在堅持對沖思維的同時,亦有建構新身份和爭奪國際經貿規則制定話語權的意圖。

  四、美日貿易談判對中國的影響

  對中國而言,當前國際政治經濟環境中的不確定因素眾多。美日貿易談判在短期內對中國的沖擊并不明顯,但從中長期來看則將對中國產生多方面影響,需對其進行深入分析并采取針對性措施。

 ?。ㄒ唬┟绹胤礣PP/CPTPP制衡中國的可能性增大

  隨著美日貿易談判達成協議,日本在農業領域做出較大讓步,美國在雙邊談判中又一次利用不對稱權力獲利。從表面上看,短期內美國重返TPP/CPTPP的動力不足。但日本方面認為,由于美日貿易協定并未實現美國的全部貿易目標,談判實際上為美國重返TPP/CPTPP提供了可能。日本外務大臣茂木敏充(Motegi Toshimitsu)指出,美日貿易談判并沒有涉及大米以及大米加工品,在TPP有關適用于關稅配額的林產品、水產品等33類產品上,日本也完全沒有讓步;在投資、服務、規則等方面,除數字貿易規則以《美日數字貿易協定》的形式達成協定外,其他均未涉及;因此可以認為,美國重返TPP/CPTPP的動機仍然存在。 日本的這種表態主要基于其一貫的希望美國重返TPP/CPTPP的政策主張,并肯定了安倍政府所強調的談判“雙贏”結果。美日第一階段貿易協定的達成,雖然證明美國的雙邊談判戰略在一定程度上奏效,但也暴露了其局限性??陀^而言,該談判結果增加了美國重返TPP/CPTPP的可能性。同時,在前期TPP談判基礎上形成的CPTPP具有較強的擴容空間,CPTPP的其他成員國也希望美國轉變先前退出談判的立場。此外,2010年11月在橫濱召開的亞太經合組織(APEC)領導人非正式會議確認TPP與RCEP是形成FTAAP的重要基礎。美國國內很多人也不希望美國退出TPP,美國和日本最初推動TPP的主要動機之一是制衡中國,《美日貿易協定》客觀上加大了美國重返TPP/CPTPP的可能,而拜登執政則進一步增加了美國重返TPP/CPTPP的可能性。

 ?。ǘ┟?、日聯手打造數字貿易規則,擠壓中國發展空間

  在當今世界數字經濟版圖中,中、美成為“兩極”的態勢明顯。主要發達國家和地區在大力發展數字經濟的同時,也有形成數字經濟聯盟的趨勢。多數發展中國家雖然對數字經濟布局較晚,但巴西、印度、墨西哥等國家提速明顯,也出現了加入數字經濟共同體的新動向。例如, USMCA使墨西哥、加拿大、美國抱團,而“一帶一路”沿線國家存在與中國合作的可能性。另外,以英國、日本、歐盟為首的數字經濟“第三極”正在形成,這個“第三極”若與中、美任何一極“相互關聯”,那么最大的數字經濟共同體將誕生。 在此背景下,美、日聯手會使中國的發展空間受到擠壓,并有可能為美、日、英、歐盟等發達國家和地區之間加強在數據方面的互通和互認創造條件,進而改變世界數字經濟格局。繼日歐EPA、《美日數字貿易協定》之后,日、英之間也達成了貿易協定,而高標準的數字貿易規則是三者的共同特征之一。另有研究認為,《美日數字貿易協定》的生效意味著兩國有意愿在數字貿易領域的國際規則制定方面發揮主導作用,以此加強對數字貿易新規則的控制權和話語權。 茂木敏充也認為,該協定是美、日兩國在日益擴大的數字貿易中共同主導新規則制定的基礎性文件。

  美、日兩國在數字貿易規則方面聯手并非偶然現象,一方面,兩國都希望在更多領域發揮美日同盟關系優勢;另一方面,進入21世紀以來日本經貿外交的主要特點之一就是重視奪取規則制定話語權。日本FTA戰略的核心思路是以CPTPP的高標準規則來推動其他跨區域FTA,而美日貿易談判實際上也具有同樣特征。中國在數字經濟和貿易發展方面起步較晚,卻擁有巨大的發展潛力。但一個嚴峻的現實是,盡管當前中國和歐盟、英國等一些發達地區和國家在數據方面存在合作可能,但與美、日等國家由于貿易摩擦、政治互信等問題,開展實質性工作難度較大。在此情況下,美、日在國際數字貿易規則制定方面聯手行動,將擠壓中國的發展空間。

 ?。ㄈ┎粚ΨQ權力談判樣板的移植將損害中國的利益

  漢斯·摩根索(Hans J. Morgenthau)與羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)、約瑟夫·奈(Joseph S. Nye, Jr.)雖分屬不同學派,但他們均認可權力概念的控制屬性。 在權力不對稱的情況下,這種控制屬性會更為凸顯。美國與其盟友之間存在不對稱權力,這使得前者往往更易于對后者施加影響,強化對后者的掌控能力。具體到貿易領域,美國利用不對稱權力對既有的《美韓自由貿易協定》和《北美自由貿易協定》進行修訂,并因此獲得了更大收益。在此背景下,美國有理由認為,同日本開展雙邊貿易談判也會獲益。美國不對稱權力談判樣板的內核是霸權主義和零和思維,其逆全球化色彩濃厚,助長了貿易單邊主義勢頭,不利于維護健康的國際貿易環境,也將損害包括中國在內的大多數國家的利益。拜登雖然聲稱要回歸多邊主義,但基于美國國內的防疫現狀、民主黨內部激進勢力等現實問題,拜登政府可能首先聚焦于氣候變化、衛生等領域的多邊合作,而在自由貿易領域不會完全放棄雙邊主義,并將采取多邊與雙邊并行的策略。

  當然,與特朗普政府不同,拜登政府可能會在雙邊貿易談判中統籌考慮同盟關系、貿易收益、國際輿論等,更多地表現為隱性的不對稱權力談判思維。中國在外交事務中強調堅持平等互利原則,在中、美實力和影響力差距日益縮小的背景下,中、美兩國得以在平等基礎上達成了第一階段經貿協議。但是,美國基于現實主義思維,認為其與大多數談判對象之間存在不對稱權力,并認為這會為其帶來更多的收益。具體到美日關系上,雖然兩國在經貿領域中時有摩擦,但犧牲部分經濟利益來維系美日關系是日本外交的首要選項,日本在美日貿易談判中也沿襲了這一傳統。同時,基于日本是美國在亞洲最為重要的盟友這一事實,相比《美韓自由貿易協定》的修訂,《美日貿易協定》會形成更為明顯的示范效應,將使美國與亞洲盟友的貿易談判更為順暢。多邊主義的維護需要各國通力合作,各國應聯合抵制美國將不對稱權力談判模式復制到與其他國家的貿易談判中。

 ?。ㄋ模┤毡驹谥?、美之間實施戰略搖擺的可能性擴大

  在特朗普執政時期,美國的單邊主義行為在一定程度上使美日同盟關系出現裂痕,但日本通過美日貿易談判鞏固了同盟關系,取得了較好效果。同時,日本也在修復同中國的關系。這樣的狀況會增加日本今后繼續在中、美之間實施戰略搖擺的可能性。首先,美日貿易談判結果看似美國獲利更多,但實際上日本也獲得了必要的戰略利益。一是由于貿易談判使美國在經濟上獲益,美國對日施壓趨緩,致使美日同盟的裂痕得以部分修復。二是2013年以來日本大力推動廣域FTA戰略,在CPTPP、日歐EPA、RCEP等取得重大進展的背景下開展美日貿易談判可以完善日本的廣域FTA戰略框架,提高FTA覆蓋面。其次,日本對中美關系的態度發生微妙變化,出現了從中美對沖轉為完全追隨美國的趨勢。自2014年11月中日雙方達成四點原則共識 以來,中日關系轉暖,日本一度傾向于在中美之間實施兩面下注的對沖戰略。然而,與特朗普政府在2020年采取的對華極限施壓措施相對應,安倍晉三執政后期也采取了基于美日同盟外交慣例的保守策略。美日貿易談判事實上起到了維護美日同盟的作用,延續了日本對美追隨外交的傳統。雖然后安倍時期日本的外交戰略尚需進一步觀察,但美日貿易談判增加了日本在中、美之間實施戰略搖擺的可能性,使今后的中日關系變得更為復雜。

  結語

  2020年突如其來的新冠肺炎疫情,對世界政治與經濟造成巨大沖擊,增加了世界的不確定性。盡管美日第二階段貿易談判并非拜登政府的外交優先事項,但2020年RCEP的簽署以及中國表示考慮加入CPTPP,可能會在一定程度上刺激美國。相較而言,日本推進美日貿易談判的愿望更強烈。特別是日本于2019年12月把《美日貿易協定》列入《TPP等綜合政策大綱》,將其置于和CPTPP及日歐EPA同等重要的地位,這意味著推進美日貿易談判成為日本全球FTA戰略的重要一環。另外,美、日兩國汽車關稅問題談判延后,若這一問題得不到解決,會導致《美日貿易協定》的自由化率過低,為此也需要繼續推動相關的談判進程。

  需要特別指出的是,美日貿易談判除了經濟、同盟關系等方面的因素外,也不能忽視美、日兩國在宏觀戰略層面上的平衡思維。對于美、日雙方而言,美日貿易談判的最大動因在于維護各自的利益和安全。從美國方面來看,特朗普多次將“競爭”定義為中、美兩國之間的主基調,這使得中美關系充滿了不確定性和復雜性,拜登執政后也不會從根本上改變這一基調。從日本方面來看,自2014年底以來,雖然日本在推動自由貿易區建設、開展第三方市場合作等方面屢屢表現出與中國攜手的姿態,在一定程度上釋放了對華善意,但正如尼古拉斯·斯皮克曼(Nicholas Spykman)所指出的那樣,“與一國單方面表達善意相比,處于權力平衡狀態下的國家才更安全?!?日本是否也有類似的安全觀還需觀察,但是在與中國緩和關系的同時,既在中、美之間實施戰略搖擺,又攜手美、歐在WTO改革等問題上針對中國,也是不爭的事實。這說明中日關系雖有所改善,但仍然充滿了不確定性和復雜性。

  總之,中國應重視美日貿易談判并進行有效應對。首先,研究拜登政府執政后美國重返TPP/CPTPP的可能性,并積極論證中國加入CPTPP的可操作性,爭取在一定程度上規避美國涉華“毒丸條款”的影響。其次,努力打造“數字絲綢之路”,爭取國際規則制定話語權。重視部分發達國家和發展中國家及地區建立數字聯盟的新趨勢,在實施自由貿易區戰略的過程中逐步考慮構建與歐盟、部分亞太國家和地區的數字經濟合作共同體。再次,重視美國的不對稱權力談判問題,對拜登政府相關政策傾向保持關注并加強研判。此外,繼續在WTO改革等問題上發出中國聲音,在維護多邊主義的同時,加快中國多邊FTA進程。最后,在中美貿易摩擦的背景下,進一步鞏固中日經貿關系,可以減小日本的戰略搖擺,并有利于促進多邊主義。為此,需強化包括加快中、日在第三方市場合作在內的有關工作,實現互利共贏。

  

 

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姓名:張永濤 工作單位:

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