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世界衛生組織在全球衛生治理中的中心地位及其面臨的挑戰分析
2021年03月08日 10:24 來源:《太平洋學報》2021年第2期 作者:劉鐵娃 字號
2021年03月08日 10:24
來源:《太平洋學報》2021年第2期 作者:劉鐵娃

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  摘要:世界衛生組織作為在全球衛生治理領域最具有權威性與普遍性的機構,在促進全球衛生治理方面在不同時期、不同程度上發揮了引領者、協調人、保證人和信息中心的作用,總的來說,具有中心地位。通過考察在非典疫情、埃博拉疫情和新冠肺炎疫情中世界衛生組織的應對和貢獻,可以看到該組織在全球衛生治理中的重要作用,也可以了解世界衛生組織在資源、權威方面的有限性,以及影響其運作成效的制約因素。盡管全球衛生治理在傳統意義上屬于“低級政治”領域,但疫情自身的特點、各國的政治體制和社會文化,以及各國的現實利益考量和大國間的政治博弈,都是影響世界衛生組織在全球衛生治理過程中的中心地位的重要因素,其中,利益考量和大國間的政治博弈是主要因素。世界衛生組織在全球衛生治理中的地位,根本上取決于中國、美國等主要行為體的政策及其互動。

  關鍵詞:全球衛生治理;世界衛生組織;中心地位;國際政治挑戰

  作者簡介:劉鐵娃,北京外國語大學副教授、碩士生導師,法學博士。

 

  全球衛生治理日益成為重要的國際非傳統安全問題和國家安全問題。新冠肺炎疫情這一國際突發衛生事件對于國際安全形勢的劇烈影響,使國際關系學界重新將衛生治理這一“低級政治”領域的問題與國際政治的關系作為新的研究重點。其中,對于世界衛生組織(下文簡稱世衛組織)在全球衛生治理中的中心地位及發展方向,國際社會存在各種聲音??偟膩砜?,世衛組織在全球衛生治理中發揮著引領者、協調人、保證人與信息中心的角色,但是圍繞世衛組織的國際政治博弈日趨激烈,從而拖累了該組織角色的發揮及其改革進程?;趯κ佬l組織在全球衛生治理中的中心地位及其所面臨挑戰的分析,本文將重點研究影響該組織在全球衛生治理中居于中心地位的主要因素。通過梳理世衛組織在非典疫情、埃博拉疫情及新冠肺炎疫情三個案例中的作用,本文將解釋世衛組織取得成功或者面臨挑戰的國際政治根源。論文認為,盡管全球衛生治理傳統意義上屬于非傳統安全領域,但疫情自身的特點、各國的政治體制和社會文化,以及各國的現實利益考量和大國間的政治博弈,都是影響世界衛生組織在全球衛生治理中地位的因素,其中,利益考量和大國間的政治博弈是主要因素。

  一、世界衛生組織的治理中心地位:制度功能及其挑戰

  正如有學者指出,“在一個主權國家組成的世界中,國民健康首先是國家的責任,但是,疫病跨國傳播的增多,使得任何一個國家都難以獨自完成這一任務”。新自由主義國際關系理論認為,國際制度具有各種重要的功能,能夠提供交流平臺、制定議事日程、發布權威信息和知識、對違背合作規則者進行懲罰等,從而可以獨立于霸權國控制的方式發揮作用,促進國際合作。國際制度包含了國際組織、國際機制和國際慣例,因而新自由主義理論對于國際制度功能的分析可以直接運用于國際組織。簡單地說,國際組織之所以能扮演重要角色,是因為其自身具有的制度功能。與此同時,基歐漢(Robert O. Keohane)和奈(Joseph Nye)認為,“國際組織模式假定,網絡、規范和制度一旦建立起來,就難以根除或做出重大調整”。

  世衛組織作為在全球衛生治理領域最具權威性與普遍性的機構,在促進全球衛生治理方面在不同時期、不同程度上發揮了引領者、協調人、保證人和信息中心的作用,總的來說,具有中心地位。事實上,從非典疫情到埃博拉疫情,再到新冠肺炎疫情,該組織表現出對于不同層次行為體的粘合力,在不同時期協調各種行為體參與范圍和程度不同的國際合作?!妒澜缧l生組織組織法》第二十一條規定,衛生大會有權通過與下列有關之規章:預防疾病于國際間蔓延的環境衛生與檢疫的必需條件及其他方法;關于疾病、死因及公共衛生工作的名稱;檢驗方法之國際通用標準;出售于各國市場的生物、藥物及其他類似制品之安全、純凈及功效標準;出售于各國市場之生物、藥物及其他類似制品之廣告與標簽。因此,世衛組織在預防疾病、檢驗方法、疾病命名及生物醫藥國際標準制定等方面處于絕對權威的地位。此外,在《世界衛生組織組織法》第二章第二條中,也有關于該組織與“聯合國及其各專門機構、各政府衛生署、各專業團體及其他適當組織建立并維持有效合作”的說法。簡言之,世衛組織既是不同行為體開展全球衛生治理多邊合作的有效網絡平臺、國際醫藥衛生標準制定的重要機構,也是發布信息、制定全球衛生治理議事日程、提供相應國際公共資源的功能性國際組織。

  隨著流行性疾病的傳播速度及擴散范圍的迅速增大,現實中已經很難有任何組織機構能夠在這類突發性的事件中單獨行動。世衛組織的做法是定期與伙伴網絡合作,利用和協調數百個伙伴機構的專業知識。這些伙伴網絡主要包括:(1)全球衛生群組:300多個伙伴在24個受危機影響國家開展應對工作;(2)緊急醫療隊:來自25個國家的被世衛組織歸類的60多個醫療隊,在突發事件發生后提供臨床護理;(3)全球疫情警報和反應網絡:自2000年以來,約有2500名衛生人員響應了80個國家的130多起突發公共衛生事件;(4)后備合作伙伴:2015年,世衛組織的后備合作伙伴向18個國家部署了約207個月人員支持;(5)機構間常設委員會:世衛組織是機構間常設委員會的成員,該委員會是協調機構間人道主義援助工作的主要機制,旨在緊急救濟協調員領導下應對復雜和重大的突發事件。世衛組織不僅在全球衛生治理中發揮著協調、引領和資源提供者的重要作用,而且不斷擴大全球衛生治理的國際合作網絡和國際制度。世衛組織的全球服務中心設在馬來西亞吉隆坡,作為一個行政服務管理中心,它把世衛組織總部和區域辦事處的部分行政職能轉移到低成本國家。目前,除美洲區域辦事處及泛美衛生組織外,所有區域辦事處均在全球管理系統內利用全球服務中心處理業務,并為世衛組織的伙伴組織提供服務。世衛組織通過拓寬資金籌措途徑、建立聯合實驗室、增加地區辦事處等手段增強了其在經費、研究及管理方面的能力建設。

  在面對全球衛生治理問題時,各國不僅需要通過多邊合作來應對危機,也希望合作盡可能公平、公正和透明。從制度設計的角度來說,世衛組織作為一個具有廣泛普遍性的國際組織,它受到大多數國家尤其是中小國家的信任。而全球衛生治理的薄弱環節是發展中國家和最不發達國家。這些國家傾向于通過世衛組織的引領、協調而不是大國直接干預的方式來應對衛生安全問題。聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)在聯合國啟動的“全球新冠肺炎疫情人道主義應對計劃”的會議中強調,“靠單個國家采取應對措施是不夠的,必須幫助那些極度脆弱、最沒有能力保護自己的人,這是一個涉及人類團結的問題,對抗擊新冠肺炎至關重要”?;鶜W漢和奈也指出,“國際組織往往是適合弱國的組織結構。聯合國體系的一國一票機制往往有利于弱小國家結盟。國際組織的秘書處也往往迎合第三世界的需求。而且,國際組織的實質性規范大多是過去多年間形成的,它們強調社會公平、經濟公平和國家平等”。世界衛生大會的決策采取的就是一國一票的機制,決議草案的通過需要獲得三分之二的票數,這與聯合國安理會中保障大國特殊地位的否決權,以及國際貨幣基金組織等金融類機構按照大國投入資源決定投票權的“加權投票”機制具有根本性的區別。因此,確保世界衛生組織自身的獨立、公開與公平,在與大國展開密切合作、獲取必要資源的同時,又能夠重點傾向于那些全球衛生治理領域中的脆弱國家,這是世界衛生組織保證其受到大多數國家信任,發揮引領者、協調人角色,甚至具有治理中心地位的關鍵所在。

  現實中,世衛組織的表現“忽高忽低”、面對危機時資源不足,資金投入及項目實施仍然集中于特定疾病領域。此外,發展中國家以及脆弱國家飽受疾病、人力財力和研究能力不足的困擾,在全球衛生治理領域也長期處于弱勢地位。西方發達國家因在資金、技術和人員等方面處于優勢地位,仍然是處理全球性流行病危機的主導力量。在2018—2019年雙年度的世衛組織收入中,美國的會費和自愿捐款占到16%左右。排在其后的是英國、比爾和梅琳達·蓋茨基金會、全球疫苗免疫聯盟和德國等。由于世衛組織的資源主要來自自愿捐款,這就使得世衛組織的議事日程受到捐助者政策偏好的影響。發達國家的影響力主要表現在對世衛組織議程的塑造。例如,全球瘧疾問題經歷了從短期集中關注到很長時期內無人問津的轉變,截然不同的結果背后反映了同一種現象,那就是在國家間合作模式下,發達國家利用政治經濟優勢決定一項議程具有較高的地位或一項疾病控制項目能獲得較多資源。例如,2014年針對西非埃博拉疫情的國際援助是在國際社會受到嚴重威脅、美歐國家也出現了感染案例之后,才進入迅速應對狀態。當前,即使已經成為目前最大的全球公共衛生事件,世衛組織突發事件應急基金應對新冠肺炎疫情的投入仍然比較有限。在2020—2021年雙年度預算的增項中,包括脊髓灰質炎、規范性工作、提升國家能力,分別為2.27億美元、1.08億美元及1.32億美元的增長,重點仍然集中在衛生工作的傳統領域。這些都或多或少表明了世衛組織與其他多邊機構類似,在應對突發情況的時候,迅速做出戰略調整的空間有限。

  如果更深入考察世衛組織在應對一些突發性重大衛生公共事件中的表現,還會發現,不同案例中世衛組織扮演的角色、取得的成效存在差異,國際社會對其在全球衛生治理中作用的評價也日趨多樣化。接下來所研究的三個案例,不同程度體現了世衛組織在資源籌措、協調不同行為體關系能力及作為專門組織權威性的問題上承受的壓力,在某些特殊情勢下,該組織的全球衛生治理中心地位面臨挑戰。這種壓力與挑戰具體表現在:(1)世衛組織是否是應對某個國際突發衛生公共事件的議程制定者和國際協調中心。如果聯合國或者其他機構取代或者至少同時扮演了相應的角色,那么可以認為世衛組織的中心地位有所弱化;(2)世衛組織是否獲得了主要大國的積極(財政、技術等方面)支持,從而是否是應對國家突發衛生公共事件的資源中心;(3)世衛組織應對國際突發公共衛生事件的措施、技術方案等的專業權威性是否得到了大多數國家的認可和接受。在接下來的案例研究中,本文從上述三方面進行觀察,從而分析世衛組織中心地位所面臨的挑戰。

  二、案例分析:非典、埃博拉與新冠肺炎疫情

  2003年到2021年,世衛組織已經或者正在應對包括重癥急性呼吸綜合征(SARS,以下簡稱非典)、埃博拉病毒和新冠肺炎(Covid-19)在內的國際突發公共衛生事件。正如表2所總結的,世衛組織在應對這些重大疫情方面采取了具體措施,發揮了重要作用。不過,總體上來說,對其所發揮的作用的批判性評價也在逐步增多。通過案例分析,既可以了解世界衛生組織的中心地位所面臨的挑戰,也可以觀察國際政治競爭如何滲透到世界衛生組織的運作,這種競爭不同程度影響了該組織的有效運轉??偟膩碚f,世界衛生組織在全球衛生治理中的中心地位正在面臨挑戰。

  2.1 非典疫情應對與世衛組織的中心地位

  一般認為,在應對非典疫情方面,世衛組織發揮了較好的制度功能,作為引領者、協調人發揮了治理中心的作用。在非典疫情的應對過程中存在一些偶然性的因素,如非典病毒隨著氣溫的升高而逐步消失。但更主要的原因在于,世衛組織積極主動協調,并且得到了主要大國的積極響應,從而迅速抑制了疫情的傳播。這與當時的國際政治環境是分不開的,這一時期的中美關系總體勢態良好,不存在大國激烈競爭或對抗。一方面,在明確疫情后,中國政府主動積極配合世衛組織的工作,中美及中國與世衛組織的互動良好;另一方面,以世衛組織為中心的全球衛生治理合作進展順利,得到了國際社會的普遍肯定。

  世衛組織作為聯合國負責全球衛生與健康事務的專門機構,一開始就對防治非典給予了高度重視,推動應對非典的議程制定和國際協調。世衛組織先后發布關于“非典型肺炎”的全球警告和旅行警告。3月12日,世衛組織向全球正式發出了與非典“宣戰”的警報,此后提出過旅行警告,主要旅行警告地區和疫區有:加拿大多倫多市,新加坡,中國的北京市、天津市、廣東省、山西省、河北省、內蒙古自治區、越南河內市、中國香港特別行政區和中國臺灣地區等。在世衛組織的建議下,有非典病例的國家和地區幾乎都對非典病人或疑似病人采取了隔離治療的方法,對遏制非典病毒蔓延發揮了有效作用。

  世衛組織有關應對非典疫情的措施和方案得到了各國的積極響應和認可。在非典疫情期間,世衛組織多次召開會議,推動區域及國際合作以防止非典疫情,具體包括:多次區域和全球性防治非典疫情的特別會議,如2003年4月26日在馬來西亞吉隆坡召開的“東盟+3”衛生部部長關于非典疫情的特別會議,2003年4月29日在泰國曼谷召開的東盟—中國領導人關于非典疫情的特別會議,2003年4月29日在馬爾代夫馬累召開的南亞區域合作聯盟衛生部部長關于非典疫情的緊急會議,2003年5月15日至16日在菲律賓馬尼拉召開的“東盟+中日韓”預防和遏制非典航空論壇,以及2003年5月6日在比利時布魯塞爾召開的歐洲聯盟衛生部部長理事會特別會議。非典疫情開始的主要傳播范圍集中于亞洲,世衛組織因此主要針對該區域合作制定指導方案及協調原則。這一方面表現了各國對于將此次疫情情況經由世衛組織通報的積極態度;另一方面,也表現出世衛組織在此次疫情中發揮了較好的引領與引導作用。此外,由世衛組織籌辦的第56屆世界衛生大會于2003年5月19日在瑞士日內瓦萬國宮開幕。世衛大會所通過的決議強調成員國應該進行國際合作,加強多部門合作和宣傳,充分致力于控制非典、其他新出現的及重新出現的傳染病。

  在各國的積極支持下,世衛組織不斷籌集財政和智力資源,為應對非典提供技術和資金支持。世衛組織于2003年4月上旬組織中國、德國、加拿大、法國、美國、中國香港、日本、荷蘭、英國和新加坡10個國家和地區的13個實驗室,僅用8天時間就確定了從未在人體中發現的非典病原體,這對防治非典跨出了極其重要的一步。世衛組織作為協調各國科學研究合作機制的重要平臺,積極建立各國實驗室溝通、合作的平臺。具體包括:(1)傳染病學研究的全球合作,研究小組與世衛組織的多個合作中心對非典的病原、診斷、臨床等進行研究。(2)臨床全球合作。臨床治療小組包括來自11個國家的代表, 為全球提供方法指導。(3)實驗室全球合作。9個國家的17個實驗室在世衛組織的協調下建立了獨特的合作機制。各國的專家僅用了7周的時間就破解了病毒基因組圖,這是史無前例的。此外,在增加新的基金支持方面,世衛組織2003年5月22日宣布,將建立1億美元的特別基金,主要用于加強中國及其周邊國家和地區防治相關疾病的公共醫療衛生基礎設施。

  從以上世衛組織協調應對非典的過程中可以看出,中國、美國,以及區域組織和國際社會組織都積極參與到應對疫情的行動中來。從中國的角度來說,雖然疫情的公開可能在一定程度上影響國家的經濟發展,但是作為一個負責任的大國,中國有義務客觀地向國際社會公開疫情信息、參與抗疫合作。從美國、德國等發達國家積極參與抗疫的多邊合作、提供資金等來看,充分體現出在當時“伙伴關系”“多邊關系”的理念受到國際社會與國家的廣泛支持。由于非典致死率較高,引起了大部分國家的高度重視,疫情在比較短的時間內得到了有效的控制,此時中美兩國之間也不存在戰略競爭,因此,圍繞應對非典疫情的政策措施,并未出現所謂的“中國模式”與“西方模式”之爭。所有這些,都使世衛組織能夠卓有成效地引領全球抗擊“非典”疫情的斗爭。

  2.2 埃博拉疫情應對與世衛組織面臨的挑戰

  世衛組織在應對埃博拉疫情的過程中面臨挑戰,主要表現在:世界衛生組織仍然發揮了引領者、協調人的角色,在具體的行動實施中聯合國、美國和中國等共同發揮了積極作用,世衛組織的中心地位稍有弱化。當時有利的形勢在于,疫情在非洲以外的地方沒有出現大規模的擴散,因而也不存在所謂的“模式之爭”;中美之間仍然維持著合作關系,世衛組織的運作并沒有被政治化,多邊主義的理念仍然具有廣泛的合法性。因此,世衛組織雖然面臨一定挑戰,但在應對埃博拉疫情的過程中仍然發揮了十分重要的作用。

  2014年埃博拉疫情主要暴發點為3個國家:幾內亞、利比里亞和塞拉利昂,此次疫情造成了嚴重后果,并表現出與以往流行病蔓延危機的不同特點?!斑@是埃博拉病毒第一次入侵人口密集的城市。病毒傳播速度和范圍超出預期,分布在非洲、西歐和北美洲,造成前所未有的經濟與社會困境。疫情的暴發不但使西非疫區的公共衛生系統出現大面積癱瘓,還因為被迫采取強制性隔離措施,進一步引發了人道主義危機?!?2014年9月18日,“安理會認定非洲埃博拉疫情對國際和平與安全構成‘空前嚴重’的威脅,呼吁會員國緊急應對危機,不要孤立受影響國家”。9月19日,第69屆聯合國大會舉行第三次全體會議,集中辯論抗擊埃博拉的議題。大會一致通過決議,組建聯合國成立以來首個專職應對傳染病疫情的應急機構——聯合國埃博拉緊急特派團(UN Mission for Ebola Emergency Response,簡稱UNMEER)。埃博拉應急特派團有5項優先任務:阻止疫情暴發、治療受感染者、確保關鍵服務、維持穩定及預防再度暴發。因為可能威脅國際和平與安全,聯合國安理會和大會在應對埃博拉疫情的過程中也發揮了很大作用。

  埃博拉疫情期間,世衛組織的主要貢獻包括提供專家及技術支持、與國家政府合作建立彈性衛生系統、派出外國醫療隊并建立治療中心、進行疾病防控培訓、開發疫苗等,促進政府間及非政府間機構的合作,制定一系列戰略、技術、行動、協調的方案及疫苗研發。具體工作成效包括:(1)向受災國家派遣了3 100多名技術專家和救助人員;(2)與110多個國家的政府合作,確保它們做好準備應對潛在的埃博拉感染;(3)確保實施能夠應對疫情暴發并維持基本衛生服務的彈性衛生系統;(4)動員58個外國醫療隊管理60多個治療中心;(5)對近5000名社區和衛生工作者進行感染預防和控制方面的培訓;(6)快速研制安全有效的疫苗,研發時間從10年縮短至18個月;(7)發放個人防護用品近150萬套;(8)支持部署24個移動實驗室。世衛組織在聯合國埃博拉應急特派團中發揮了核心作用,提供了高水平的技術支持,派遣人員在阿克拉的特派團總部及特派團的四個國家級辦事處擔任關鍵性領導和技術職務,為聯合行動計劃和各項工作做出貢獻,并制定和傳播宣傳信息,參與社區規劃。截至2015年3月24日,世衛組織(包括網絡和伙伴關系)在幾內亞、利比里亞、馬里、尼日利亞和塞拉利昂派遣了2 000多人。因此,世衛組織保持了專業的權威性,在提供技術支持,鞏固伙伴關系,搭建合作平臺方面做出了重要貢獻。

  與此同時,世衛組織在應對埃博拉疫情的過程中也存在一些不足,例如,西非埃博拉疫情在2013年底開始在幾內亞傳播,但在此后的3個月內該病毒都未被發現或采取任何措施。2014年3月,世衛組織收到有關埃博拉病毒出現的消息。作為回應,該組織派遣流行病專家前往西非,于3月25日發布關于埃博拉疫情的第一份報告,確診來自幾內亞四個區域的13名患者,2014年8月將其定性為國際關注的突發公共衛生事件。導致埃博拉病毒未被及時發現和遏制的原因是多方面的,包括疫情發源地的公共衛生基礎設施遭到嚴重破壞、人員跨境流動性高、衛生保健工作者嚴重短缺及當地的文化信仰和行為習俗等。不僅僅是世衛組織,多國政府及其伙伴都因文化、地理和后勤方面前所未有的挑戰感到震驚。這些復雜的背景導致世衛組織有時應對乏力,執行困難的客觀情況確實存在,這點世衛組織前總干事陳馮富珍也公開承認過。

  此外,在應對埃博拉疫情的過程中,資金不足成為世衛組織應對此次危機的重要掣肘因素。盡管世衛組織在2014年8月提出了應對埃博拉病毒疫情的路線圖,受制于經費有限,該組織并未能夠在此后的六至九個月內成為國際上應對疫情力量的領導者。為了保障資金,世衛組織不得不越來越多地依賴來自發達國家政府、民間社會組織、各種多邊機構和跨國醫藥廠商的捐助,由此難免受到相關的政治干擾。

  在這一時期,中美戰略競爭并未出現,多邊主義、全球主義理念仍然受到廣泛支持,中國的貢獻與美國后期的參與很大程度上彌補了世衛組織的資源不足。中國在應對埃博拉疫情期間,提供了巨大的資金及人員貢獻,2014年4月、8月、9月和10月,中國政府先后提供了四輪總價值7.5億元人民幣的緊急援助,用于支持聯合國應對埃博拉疫情特派團的行動。美國在此次危機中的作用發揮雖然相對滯后,但在世衛組織確認第一批埃博拉病例后,美國也隨即啟動了一系列應急響應機制,甚至包括向西非疫區派遣武裝部隊,在利比里亞設立美軍戰地應急救援指揮機構。在10周時間里,美國將包括核生化分隊在內的3 000名美軍部署到位。這些舉措也極大地緩解了世衛組織人力資源不足的問題。

  在資金籌措方面,截至2016年4月,應對埃博拉疫情的主要捐助者的捐助比例情況是:美國開發計劃署(20%)、世界銀行(18%)、非洲發展銀行(13%)、聯合國開發計劃署(9%)、美國疾病控制與預防中心(6%)、日本(6%),以及加拿大(6%)。表3列出了從 2018年8月1日至2019年7月31日根據“戰略響應計劃”(SPR/Strategic Response Plan)向世衛組織提供的埃博拉應對資金的捐助情況??梢钥闯?,世界衛生組織的確受到自身資源有限的制約,主要資金來自國際組織、發達國家的政府和社會組織。面對這些危機時,世衛組織不得不求助于發達國家和大國,如表4所示,特別是埃博拉疫情后所建立的突發事件應急基金,出資前十位的都是發達國家。這也意味著,當全球衛生治理問題可能被“政治化”的時候,世界衛生組織的角色必然面臨挑戰,尤其是資源不足的限制,這在新冠肺炎疫情的應對過程中表現得愈發明顯。

  2.3 新冠肺炎疫情應對與世衛組織面臨的挑戰

  2020年,新冠肺炎疫情襲擊全球,并在此過程中引發了全球、地區與國家衛生治理進程的劇烈震蕩。世界衛生組織在應對新冠肺炎疫情的過程中繼續發揮了引領者和協調者的角色,但因為大國之間難以協調,該組織所面臨的資源不足問題愈發突出,從而使得該組織多方斡旋,艱難應對。其表現包括如下三點:其一,雖然世衛組織試圖繼續發揮議程制定者和協調人的角色,但由于一些西方國家的抵制,這一角色被削弱。其二,由于美國的抵制和退出,世衛組織籌集資金和智力資源的能力受到較大限制。其三,世衛組織應對新冠肺炎疫情的措施和方案等受到一些西方國家的質疑,并沒有被廣泛接受,而且這些國家不斷質疑世衛組織的專業權威。當然,很多批評是不合理的,屬于“甩鍋行為”,但這些無疑會損害世衛組織在應對疫情時的中心地位。

  新冠肺炎疫情期間,按照世衛組織2020年7月20日發布的《戰略準備與應對計劃》,世衛組織的目標主要包括三個方面:增強國家的準備與應對能力;加快研發速度;增強區域間協調,以評估、應對并降低威脅。此外,因為新冠肺炎疫情的復雜性及波及范圍較大,世衛組織與全球伙伴展開廣泛合作,其中,在為尋找庇護所的人們、流離失所者及難民提供指導方面,主要與國際紅十字會(IFRC)、國際移民組織(IOM)及聯合國難民署(UNHCR)合作;在后勤及供應鏈方面,與國際商會(International Chamber of Commerce)合作;在旅行建議(國內及國際)方面,與國際民航組織(ICAO)合作;在商業方面,則與世界經濟論壇(WEF)合作;在確保人們的健康與福祉方面與世界貿易組織(WTO)合作;同時,組建了個人防護產品、診斷和生物醫學產品采購聯盟。

  事實上,針對此次疫情,世衛組織的應對還是迅速和及時的。以世衛組織與中國的積極溝通為例,2019年12月31日,世衛組織駐華代表處從武漢市衛生健康委員會網站上獲悉關于中國武漢出現“病毒性肺炎”病例的情況通報,迅速向世衛組織西太平洋區域辦事處《國際衛生條例》聯絡點報告了相關情況,并提供了譯文;2020年1月1日,世衛組織要求中國主管部門提供關于據報在武漢發生的非典型肺炎聚集性病例的信息,并在應急反應框架下啟動了事件管理支持小組,在1月2日向全球疫情警報和反應網絡各合作伙伴(包括主要的公共衛生機構、實驗室、聯合國相關機構及其他相關的政府間、社會組織)通報了在中國出現的肺炎聚集性病例;1月9日,世衛組織與全球臨床網絡舉行了首次電話會議;1月10日至12日,世衛組織為各國發布了一套綜合性指導文件,涵蓋了與新冠肺炎疫情管理有關的內容。1月20日,世衛組織首次派團前往武漢,與公共衛生官員會晤,了解新冠肺炎疫情情況。在實地考察了解情況之后,總干事就新冠肺炎疫情召開了《國際衛生條例》突發事件委員會會議,并在多次會議之后,于1月30日宣布新冠肺炎疫情為國際關注的突發公共衛生事件。

  在信息通報、網絡培訓及疫苗研發等專業技術領域,世衛組織也做了大量工作。截至2020年12月11日,總干事和世衛組織突發衛生事件規劃執行主任舉行了120次媒體通報會,舉行了38次會員國情況介紹和吹風會。此外,世衛組織召集了臨床管理、實驗室和病毒學、感染預防和控制、數學建模、血清流行病學,以及診斷制劑、治療方法和疫苗研發等方面的國際專家網絡。開放學習(Open WHO)平臺的課程注冊人數已超過470萬,有149門支持應對COVID-19的課程,涵蓋關于COVID-19的22個主題并使用44種語言。在疫苗研發方面,截至2020年12月8日,世衛組織的《COVID-19候選疫苗一覽》列出了52種臨床評估候選疫苗和162種臨床前評估候選疫苗。同時,世衛組織密切關注新冠疫苗在全球的接種情況并及時發布相關信息,按照世衛組織的統計,迄今全球已接種了1.28億劑疫苗,其中超過四分之三的接種發生在10個國家。這10個國家占全球國內生產總值的60%。至今仍有近130個國家(25億人口)尚未獲得任何疫苗。世衛組織在該領域保持著較好的前瞻性與權威性,呼吁國家間合作,共同實現全球經濟復蘇。

  然而,相比非典和埃博拉疫情,世衛組織在應對新冠肺炎這一國際突發的公共衛生事件中遭遇巨大挑戰,受到更多批評。對世衛組織持基本否定態度的批評主要源于美國,認為世衛組織應對不力,并暫停向世衛組織提供資金支持,直至宣布美國將于2021年退出世界衛生組織。作為世衛組織最大的出資國,美國的一系列做法使得本已經出現財政赤字的世衛組織面臨更大的資金壓力。更為重要的是,這些表態與做法進一步損害了大國之間多邊合作的基礎,放大了世衛組織促進國際合作的能力赤字。

  國家間的政治體制和社會文化不同,必然導致各國在抗疫過程中采取不同的政策措施,但各國是否會包容這些差異,同心同德地參與世衛組織領導的抗疫行動,這同樣取決于國家的現實利益考量和大國間關系。如果各國能夠包容這些差異、取長補短,那么就會出現最優結果,即每個區域和國家采取最適合本地區情況的對策;如果不同區域和國家陷入了抗疫模式的競爭,將技術性的問題政治化,那么就可能導致要求世衛組織作為一個權威的國際機構表態、“站隊”,從根本上導致以政治方案取代科學方案,并且導致世衛組織不能獲得足夠的資源和授權來應對危機。而這正是世衛組織上一階段在應對新冠肺炎疫情的過程中所面臨的挑戰。

  到目前為止,新冠肺炎疫情仍然在全球范圍內傳播。部分國家對于世衛組織的質疑、美國暫停對世衛組織的資助并宣布退出的行為一定程度上損害了世衛組織的領導力與行動力,增加了多邊協調的難度與有效性。疫情傳播的速度越快、傳播的范圍越廣,其所造成的損害范圍就會越大,就越有可能引發國家之間的相互指責和政治斗爭,并反過來導致疫情問題被政治化,影響世衛組織的正常運作。新冠肺炎疫情的案例很大程度上表明了這一點。與此同時,有學者結合2005年修訂后的《國際衛生條例》,深入分析了世衛組織在應對特定衛生威脅時行使職權的方式。雖然疾病的監測和應對要建立一個以規則為本位的時代,國家主權應該讓步于國際社會的共同目標,但現實中,世衛組織無權施加 “封禁措施”,它的權威來自主要利益相關方對其權力行使方式的認可。在此條件下,該組織才能框定、協調、建議甚至約束國家行為。此外,資源不足影響世衛組織職能的發揮,也使得世衛組織在動員全球團結方面有些力不從心。由于世衛組織本身可以利用的資源不多,其疫情應對不得不依賴其他國際組織或各方的捐款。比較而言,世衛組織動員資源的能力在某些情況下不及聯合國機構、世界銀行、國際貨幣基金組織,甚至某些社會組織。這也是世衛組織資源不足的表現,對該組織在全球衛生治理過程中的中心地位提出了挑戰。

  三、世衛組織中心地位面臨挑戰的原因分析

  有學者總結全球衛生安全治理面臨挑戰的原因如下:第一,全球治理體系本身存在的脆弱性、系統性和制度性問題。 第二,民粹主義、單邊主義和強權政治導致國際合作缺失。第三,狹隘的利己主義、政治偏見和種族偏見破壞了全球合作抗疫的努力。第四,一國的國內政治及治理能力深刻影響其參與國際合作的意愿。本文通過考察世衛組織三次應對疫情的實踐,發現該組織的作用、地位的確發生了比較明顯的變化,其原因是多方面的。

  首先,需要考慮疫情自身的特點,如疫情暴發的時間、地點,以及是否隨天氣變化而消減。非典這一案例很大程度上體現了疫情自身特點的作用,隨著天氣轉暖,疫情逐步消失,因而沒有擴大成為一個全球性的、嚴重的國際衛生安全問題。但是,疫情自身的特點只是世衛組織能否發揮中心作用、處于中心地位的一個背景性因素。雖然疫情傳播范圍廣、損失嚴重可能導致各國之間的沖突,但它也可能形成各國之間的緊密合作,因此,關鍵的因素并不是疫情自身,而是各國的現實利益考量和國家之間的利益關系。

  其次,各國的政治體制和社會文化因素可能影響世衛組織的運作成效和中心地位。由于各國的政治體制和社會文化不同,各國在應對國際突發疫情時的態度、措施也不相同,而這在很大程度上是一個國內政治的問題。因此,世衛組織應對危機的措施和技術方案未必能夠得到所有國家的一致認可和接受,反而如何抗疫的問題很可能演變為一個“抗疫模式”互相競爭的問題。在中美戰略競爭的背景下,抗疫模式的差異被人為地塑造成“中國模式”與“西方模式”的競爭,從而具有了意識形態含義。這些都在很大程度上損害了世界衛生組織在疫情應對過程中的中心地位。正如喬治·華盛頓大學的一份報告所指出的,“全球范圍內民族主義的復興,以及一些國家明確拒絕支持多邊體系和專業知識,損害了相關的國際制度,即便合作對這些國家來說是最有利的選擇”。但是,各國的政治體制和社會文化也不是決定世衛組織運作成效和中心地位的主要因素,因為應對全球性衛生公共安全事件,本質上還是需要各國的相互支持、配合,以及世衛組織所發揮的制度功能;而且,當大國之間不存在激烈的戰略競爭時,政治體制和社會文化的問題并不會成為一個引發國際沖突的問題,各國都可以采取適合自己的應對方式。

  再次,不可否認,影響世衛組織成效的因素也包括內部的因素,主要是世衛組織官僚部門的組織與協調能力。具體而言,世衛組織在應對全球性公共衛生事件時,其對資金、技術和人員等資源的統籌和協調是影響其職能效力與組織形象的重要因素。隨著世衛組織改革的推進,以及考察其在應對新冠肺炎疫情中的表現,應該說世衛組織的應對總體上是及時的。通過設立相關應對基金、組織疫苗研發、推動各國采取更加嚴格的防控措施,世衛組織已經盡到了最大的努力。

  最后,筆者認為,真正影響世界衛生組織運作成效的主要因素是各國的現實利益考量和大國之間是否存在戰略競爭關系。在現實中,世界衛生組織從改善全球衛生治理角度出發所采取的側重脆弱國家的措施和行動,可能與某些大國的利益或相對收益不一致,從而出現所謂的相對收益與絕對收益的矛盾。世衛組織“一國一票”的決策機制雖然體現了國家主權平等的原則,照顧了大多數國家的需求,但是卻可能與霸權國或者少數大國之間產生潛在的張力。盡管霸權國或者其他大國不具有否決權,但是它們畢竟是世衛組織所需資源的主要來源。在考察世衛組織應對全球公共衛生突發緊急事件的表現時,首先要認識到的就是世界衛生組織所面臨的這樣一個結構性的制約,即發達國家和發展中國在提供公共物品方面存在能力鴻溝。該結構性制約決定了世界衛生組織的有效運作需要依靠大國之間的積極合作。通過對世衛組織應對非典、埃博拉和新冠肺炎三場疫情的案例進行深入的分析,可以發現,盡管不同時期世衛組織發揮的作用、扮演的角色不同,所獲得的贊譽或者質疑不同,世衛組織的運作都是以某種國際政治格局為基礎的。以大國合作為主的國際政治基礎意味著國際組織可以更順暢地獲得相應的資源,更好地協調國家間的行動,以及更有效地約束那些違反規則的國家,而以大國競爭為主的國際政治基礎則意味著國際組織在資源的獲取、協調能力和懲罰機制等方面都面臨較大制約。

  一方面,全球公共衛生領域出現的新冠肺炎疫情危機,從疾病的產生、傳播方式、各國的反應速度與態度、不同行為體的應對措施等多個方面展示了全球問題帶來共同威脅。同時,盡管疫情的發生使得各國之間利益攸關,各國國家利益和戰略考量仍然存在差異,“相對收益”仍然是各國制定對外政策的主要動因。另一方面,隨著中國的日漸強大和中美實力差距的不斷縮小,美國更加警惕中國在地區和全球的影響力,并逐漸改變對華戰略?!霸谶^去的國際關注的衛生突發事件中,中美作為世界上兩個主要大國總體上都能合作,為全球疫情防控起到了關鍵作用。但此次疫情發生在美國將中國定位為主要戰略對手、中美戰略競爭加劇的大背景下,由于美國不斷指責中國“隱瞞”疫情,新冠肺炎疫情不僅沒有彌合兩國的分歧和競爭,相反加劇了雙方的不信任。大國競爭加劇降低了國際抗疫合作的力度和速度?!碧乩势請陶陂g中美之間的戰略競爭一定程度上削弱了世衛組織的協調能力、資源統籌和達成共識的能力。2021年1月20日,拜登總統宣布就職,隨即簽署了一系列行政命令,包括重新加入《巴黎氣候協定》和世衛組織??梢灶A期的是,美國重新回到多邊機構意味著中美將就全球衛生安全展開一定的合作,但是拜登政府同時會努力確保美國在世衛組織中的領導權。無論如何,美國重返世衛組織有助于緩解該組織面臨的沖擊,進一步加強其在全球衛生治理中的中心地位。

  四、結語

  作為全球衛生治理中最權威的國際組織,世界衛生組織在提供專業知識、及時發布權威信息、制定應對重大疫情的行動方案與協調各國及跨國公司的資源等方面都發揮著不可替代的作用,其多邊性、專業性、權威性是毋庸置疑的,也得到了國際社會大多數國家的認可。全球衛生治理是一個技術性和政治性都很強的領域。疫情自身的特點很大程度上會影響到世衛組織和各國的應對措施,從而導致治理的效果出現明顯的差異。同時,各國的政治體制、社會文化也會深刻影響世衛組織能否有效調動全球資源、協調應對突發疫情危機的能力。但是,決定世界衛生組織運作成效以及能夠在全球衛生治理中處于中心地位的,根本上還是各國的現實利益考量和國家間的博弈,尤其是主要大國間是否存在戰略競爭。

  有效的全球衛生治理依賴于大國間的國際政治合作。大國是提供資金、技術和人員等資源的關鍵性因素,沒有大國的積極支持與參與,國際組織在全球治理進程中的效力將會大打折扣。此外,大國關系也對國際組織的運作產生了重要影響。例如,在大國戰略競爭趨于激烈的形勢下,國際組織易成為大國博弈的領域,從而影響大國在國際組織框架下的合作,進而影響國際組織的效力發揮。世界衛生組織的經費和人力資源主要來自發達國家,這些國家因而對世衛組織作用的發揮具有更大的影響力。尤其是在中美關系呈現戰略競爭態勢以后,美國特朗普政府奉行“美國優先”的戰略,試圖把應對疫情不力的責任“甩鍋”給世衛組織和中國,并宣布退出世衛組織,逼迫該機構按照美國意愿進行改革。這樣做當然會對世衛組織的正常運作和應對新冠肺炎疫情產生非常不利的影響,從而使得這一機構在全球衛生治理過程中的中心地位受到挑戰。

  無論如何,世界衛生組織所具有的代表性、專業性和權威性,國際政治博弈可以使其暫時陷入失能和困境,但并不意味著世衛組織就會因此解體或者受到某些國家的控制。不可否認的是,大國之間的合作對世衛組織至關重要,因此,觀察拜登上臺后美國的政策調整,對于判斷世衛組織下一階段應對新冠肺炎疫情的政策將具有重要意義。(注釋略)

作者簡介

姓名:劉鐵娃 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:李想)
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