首頁 >> 國際關系學 >> 全球問題
多利益攸關方參與全球氣候治理:進程、動因與路徑選擇
2021年03月09日 09:44 來源:《太平洋學報》2021年第2期 作者:于宏源 字號
2021年03月09日 09:44
來源:《太平洋學報》2021年第2期 作者:于宏源

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

  摘要:多利益攸關方是彌補《巴黎協定》達成后主權國家治理赤字和打破集體行動困境的關鍵要素,它們長期參與全球氣候談判與治理且實現了自身的數量增長和身份轉換。多利益攸關方的影響路徑主要體現為氣候治理多維“軟權力”、談判議題內容設置與調整。究其發展動因,不僅是氣候治理體系碎片化帶來的談判參與政治空間擴大化,而且是全面提升氣候治理行動的重要選擇,更是聯合國“零排放競賽”等重塑氣候治理權威的需要。然而,多利益攸關方在參與全球氣候治理進程中依然存在價值訴求差異、代表非均衡性、獨立性較弱等種種局限。為此,需要推動“自上而下”的聯合國管理制度以實現多利益攸關方對于氣候治理的有序參與,同時以“自下而上”的最小化多邊主義路徑實現氣候治理的有效參與,并突出多利益攸關方在氣候治理體系規則中的獨立地位。

  關鍵詞:多利益攸關方;氣候治理;路徑依賴;國際合作;多邊主義

  作者簡介:于宏源,男,山東煙臺人,上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長、研究員,上海國際組織與全球治理研究院兼職研究員,哲學博士,主要研究方向:資源政治、全球環境治理氣候外交等。

 

  治理是當代最復雜的系統性治理,在演變過程中逐漸形成多元行為體和多維治理機制在內的機制復合?!岸嗬尕P方”這一概念相繼出現在《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾協議書》《聯合國國際化學品管理戰略方針》《生物多樣性公約》及《聯合國防治荒漠化公約》等談判過程和內容中。從全球氣候治理與談判來看,“多利益攸關方”(Multi-stakeholder)概念的確定是一個漸變過程。在早期《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)中,“締約方(Party)、非締約方(Non Party)”使用最多,重心是國家,彰顯了以國家為中心的治理框架。為了增加氣候治理雄心,并體現氣候變化治理全球權利與義務的統一,之后的系列談判開始傾向使用“多利益攸關方”或者“非締約方利益攸關方”(Non Party Stakeholder)。本文將統一用“多利益攸關方”來表述,以“利益”(Stakeholder)一詞將非國家行為體納入全球氣候治理這一人類公共利益問題當中。包括了社會組織、跨國公司和城市等在內的“多利益攸關方”主體,使得氣候變化全球治理框架在概念基礎上實現了主體的包容性突破。

  傳統的全球氣候治理面臨參與、執行、資金等多重集體行動赤字,而以社會組織、跨國公司為代表的多利益攸關方在氣候治理舞臺上的不斷活躍,被認為是彌補單一國家中心氣候治理模式不足的重要支撐,以主權國家行為體為中心的氣候治理逐步過渡到國家與多利益攸關方行為體并存的形態。2019年聯合國氣候行動峰會和2020年聯合國氣候雄心峰會都強調多利益攸關方合作對實現《巴黎協定》2℃升溫目標及碳中和的重要性,并首次在上述聯合國峰會議程中將主權國家領導人和非國家行為體代表的發言位置并列。本文力求分析多利益攸關方在全球氣候治理發展進程中的地位變遷及在此變遷過程中的重要理論支持和功能表征,并對多利益攸關方參與全球氣候治理展開多元動因闡釋,最后總結了當前多利益攸關方參與氣候治理面臨的困境并提出發展路徑。

  一、多利益攸關方參與氣候談判和治理的發展進程

  多利益攸關方的出現主要是指國際法參與主體的多層和多元化現象。聯合國氣候變化政府間專門委員會(IPCC)積極推動多元、多層級且普遍參與的全球氣候治理,其中公私伙伴關系是全球氣候治理的有效工具,既可以作為權力下放的實施保障,又可以為政治對峙提供緩沖。對于“國家中心”的傳統治理范式,已經有很多學者進行了反思,他們大多都倡導主權國家應接納更多主體,采納多中心路徑,實現全球治理的范式調整。奧蘭·揚(Oran Young)提出,治理體系中的碎片化成分既可以產生有效互動,也可以轉向僵局,關鍵在于進行互動整合,在全球治理體系中更要關注碎片化主體間的互動和調整。在多利益攸關方參與全球氣候治理層面,莊貴陽總結歸納了次國家行為體參與全球氣候治理的角色定位理論,提出多層治理和平型外交在氣候變化博弈中的作用;筆者強調全球氣候“自下而上”治理的特點和非國家行為體的作用。各種不同理論的興起與發展為多利益攸關方參與全球氣候治理合法性做了充分鋪墊,增強了多利益攸關方在全球氣候治理體系中的認同感和歸屬感。多利益攸關方在聯合國氣候變化談判中的地位、參與路徑和議程設置能力等方面都得到了不斷的發展:

  第一,多利益攸關方參與全球氣候談判和治理的地位上升。在以《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》等為核心的全球氣候談判過程中,多利益攸關方參與氣候談判的話語權經歷了不斷提升的演進過程。1972年,聯合國人類環境會議就將氣候治理提上國際政治議程。經歷1992年《聯合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》等一系列氣候政治談判,全球氣候危機關切空前高漲。但彼時,“京都時代”的治理模式仍是以主權國家為條約主體,主權國家在全球氣候變化談判中占據絕對主導地位。在20世紀90年代的聯合國氣候變化治理進程中,作為第三代集體人權的環境權成為全人類公權范疇,社會組織、跨國公司、地方和社區、個人等多利益攸關方參與氣候談判的國際責任感得到提升。雖然非國家行為體在20世紀90年代的國際重要氣候談判中逐漸出現,但其數量和有效參與都未得到國際條約普遍承認。例如,《聯合國氣候變化框架公約》主要強調“社會組織”這一有限主體范圍參與氣候治理,而對城市、個人等涉及很少?!毒┒甲h定書》履約后,全球氣候談判進入新階段,多利益攸關方的參與得到飛速發展,以社會組織與國際社會組織為代表的多利益攸關方在氣候談判中實現了數量增長和身份轉變。2011年召開的德班氣候變化大會通過了“變革動力”倡議,使非締約方也成為全球低碳轉變的重要主體。2012年召開的多哈氣候大會則強調了民間社會和私營部門在發展中國家的氣候資金、損失與損害等方面的貢獻。2015年,《巴黎協定》以正式公約的形式規定:“歡迎所有非締約利益攸關方,包括民間社會、私營部門、金融機構、城市和其他次國家級主管部門努力處理和應對氣候變化?!边@使得氣候治理不僅僅是國家自主貢獻“自下而上”,也包括多利益攸關方“自下而上”的努力,從而開啟了全球氣候治理新紀元。2016年,馬拉喀什氣候變化大會發表了《馬拉喀什全球氣候行動伙伴關系》,強調締約方和非締約利益攸關者合作的基本原則?!恶R拉喀什全球氣候行動伙伴關系》的主體包括社區、公民和消費者、社會組織、工會和勞工組織、以信仰為基礎的組織,以及本土居民等,同時,上述多利益攸關方主體在全球氣候治理進程中也形成了多種議題聯盟,包括工商類社會組織、環境類社會組織、農業類社會組織、原住民組織、地方政府和自治政府、研究性獨立社會組織,以及青年社會組織等。2017年,波恩氣候大會將“促進性對話機制”(Talanoa Dialogue)引入氣候談判,形成了基于多利益攸關方參與的政治協商和對話機制?!爸μ蕴禾柯撁恕薄癈40城市氣候領導聯盟”“生態出行聯盟”等氣候關系伙伴在相關談判中實現了氣候治理共商共建。至此,從哥本哈根時代到巴黎大會,氣候變化成為該時期全球治理的熱點,多利益攸關方從協助各國氣候議程設置、推進全球媒體和環境輿論動員,以及營造全球氣候多邊舞臺等方面推動了氣候談判不斷發展,其參與氣候談判的話語權不斷躍升。2018年,卡托維茲氣候變化大會繼續推進“促進性對話機制”,以此促進各層次的多利益攸關方廣泛參與;2019年,在馬德里舉行的聯合國氣候大會強調多元化、多層級和多維度主體參與,14個地區、398座城市、786家企業和16個投資方在氣候大會宣布,到2050年實現二氧化碳(CO2)凈零排放,并已有超過2 300個多利益攸關方正式注冊參與氣候大會。2020年聯合國氣候變化雄心會議以來,由聯合國倡議的“零排放競賽”(Race To Zero)作為匯聚多利益攸關方零碳努力的全球運動興起,它旨在促進企業、城市、地區和投資者的合作與支持,實現低碳、健康、有韌性的綠色經濟發展。目前已經有454個城市、23個地區、1397家企業、74個最大的投資者和569所大學參與根據聯合國倡議形成的凈零倡議聯盟(Net Zero Initiatives Coalition)。

  第二,多利益攸關方通過更靈活的機制影響氣候談判與治理進程。多利益攸關方主體憑借靈活參與、媒體報道和社會監督等不斷影響氣候大會談判的權力構造:首先,多利益攸關方運用靈活的談判參與方式,促進各主權國家就都能接受的方案達成共識,尤其是在談判陷入危機時,幫助彌補治理赤字和合作困境。例如,地球之友、世界自然保護聯盟、世界自然基金會、綠色和平組織等社會組織,運用自己的品牌效應,在氣候治理國際協議成功締結的過程中,發揮了重要的紐帶作用。其次,多利益攸關方通過新聞傳播等手段使氣候治理傳播到公共領域,構建公共傳播綠色領導力,對全球氣候治理體系產生深遠的影響。最后,多利益攸關方以自己的專業化智識增強了氣候治理的科學權威,其中包括氣候鏈聯盟(CCC)以區塊鏈技術加強氣候變化的數字追蹤與核查等。與此同時,多利益攸關方的社會監督作用也是其影響力的重要體現。聯合國為了構建多主體參與的氣候雄心網絡,在《聯合國氣候變化框架公約》下建立多利益攸關方氣候行動追蹤平臺(NAZCA)。該平臺按照城市、地區、公司、投資者及組織等行為者的類型劃分,以國家為單位對行為者氣候行動實行登記并進行氣候行動數據公布,旨在提高氣候行動的透明度并加強多利益攸關方的進展跟蹤,氣候行動追蹤平臺為集體氣候行動的國別及地域差距提供透明化的數據平臺。此外,聯合國氣候變化雄心峰會同樣發揮了多利益攸關方的社會監督作用。2020年12月12日,在聯合國、英國和法國聯合主辦的氣候變化雄心峰會上,來自政府、企業和民間社會的代表強調共同實現《巴黎協定》目標。以社會組織為代表的多利益攸關方的監督有效減少了有關國家“搭便車”的動機,并且為相關國家帶來了“雙重紅利”:它不僅標志著對氣候合作的認可,而且還允許各國通過第三方平臺的監督提高相互協作水平。

  第三,多利益攸關方推進了氣候治理“優先議題”設置、促進了氣候談判議題動態調整與變革。在議題的選擇上,多利益攸關方要設法選擇與本身利益相關又具有“公共物品”屬性的議題,從而引起國際社會的廣泛關注。在議題設置上,聯合國氣候公約秘書處提出以締約方與非締約方共同利益為導向,為聯合國氣候談判確立優先議題事項,從而提升多利益攸關方參與氣候大會的積極性,《馬拉喀什全球氣候行動伙伴關系》通過結構化的框架鼓勵多利益攸關方參與氣候大會。而聯合國氣候談判大會《優先領域行動追蹤草案》(Priority Areas Action Tracker)也為多利益攸關方推動氣候大會的議題調整提供了框架。由圖1可見,除上述共同優先議程外,多利益攸關方將據此不斷向聯合國氣候大會論壇提議新的議題調整,以實現包容性增長,更多地納入之前不被重視或邊緣化的領域。

  二、全球氣候治理下多利益攸關方發展的動因

  自1992年《聯合國氣候變化框架公約》達成以來,傳統基于主權國家的氣候政治博弈在全球集體行動中時常產生治理赤字,導致無法實現控制全球升溫的人類利益。多利益攸關方在氣候談判的歷史初期并未得到應有重視,在“后巴黎時代”,多利益攸關方逐漸走向氣候談判中心,發揮著日益重要的作用。究其原因,可從國際法演進、氣候談判權力結構轉型、美國等大國氣候領導力赤字,以及聯合國自身改革等維度分析:

  第一,從國際法維度來看,氣候治理規則體系碎片化為多利益攸關方提供了更多的制度參與空間。氣候治理體系碎片化主要體現為氣候治理領域的擴展與氣候治理國際、國內法治體系的脫節。隨著可持續發展指導原則的功能性擴展,大氣部門、能源部門、農業部門、交通部門、海洋部門和經濟部門等重要領域都進行了氣候治理低碳嵌入。不同部門都有特定的氣候調整對象,相互獨立,自成一體,特別是農業與交通運輸等部門在追求經濟效率時容易與環境保護之間發生權益沖突,氣候治理領域的擴展導致氣候治理體系的橫向治理難度加大。與此同時,氣候治理法制體系脫節現象嚴重,聯合國體制下《聯合國氣候框架公約》《京都議定書》和《巴黎協定》奠定了全球氣候治理體系的基礎;亞太清潔發展與氣候伙伴計劃(APP)、歐洲氣候變化計劃(ECCP)等形成了區域性氣候治理規則;南非《國家氣候變化法案》、美國《清潔安全能源法案》等氣候法律法規構造了國內氣候治理體系,因此,“國際法碎片化特征導致相關制度安排呈現出分而治之的狀態”,國內氣候治理政策與全球、區域性氣候治理條約在規則標準、實施機制上也有較大不同。氣候治理本身集多元化的利益、權力、信息與信仰于一身,很難形成一種綜合的、一致的體制規則,而最后產生的各種治理規則共存的治理方案,也在一定程度上擴展了多利益攸關方的制度參與空間。

  第二,氣候變化治理的權力結構逐漸下沉,“軟治理”“軟權力”逐漸上升。多利益攸關方通過多維“軟權力”產生了重要影響,彌補了全球氣候治理體系中主權國家政治博弈的集體行動赤字。氣候治理體系是主權國家構成的網絡化結構,當前來看,美國退出《巴黎協定》和絕對主權化的氣候行動使得《巴黎協定》落實乏力。其中,利益集團的分散與不規律重組又是氣候治理“共治”困境的重要原因。歐盟(EU)、傘形集團(Umbrella Group)及“77國集團和中國”(G77+中國)是《聯合國氣候變化框架公約》談判以來,發展中國家和發達國家形成的三個關鍵談判聯盟。在國際權力變遷的復雜背景下,集團內部利益與政治博弈也存在結構性變化,諸多國家談判集團利益訴求不一,導致通過全球政治談判達成自上而下的共識成功率趨于降低。推進全球自愿參與和自下而上的氣候行動需要軟治理,主權國家處于物質能力基礎上的結構性領導地位,而多利益攸關方則保持在以社會監督、輿論傳播等為基礎的軟權力層面??梢?,氣候變化“軟治理”整體基調衍生出多利益攸關方多元化的參與路徑。而《巴黎協定》確立的自下而上的“自主貢獻制度”并未規定國家的自主貢獻最低標準,主權國家仍有較大的“自由裁量權”。由于氣候變化屬于公域治理范疇,考慮其特殊性,很難實現統一的硬治理路徑。而由正式制度構成的全球治理范式難以滿足所有國家的政治需求,促使更多國家開始尋求一種全球中央權威之外的區域治理或社區治理。如氣候變化領域的城市聯盟通過自愿結盟的方式,訴諸更加靈活的制度安排,推動了這種國家氣候軟治理模式蓬勃發展。

  第三,全球氣候談判中的大國領導力赤字隨“逆全球化現象”日益凸顯,非國家行為體為回應逆全球化現象,積極參與國際氣候政治,形成話語權建構的新路徑。在特朗普政府氣候政策全面倒退的時期,美國多利益攸關方在參與氣候公共外交活動方面卻日益活躍,并開展了聲勢浩大的地方氣候行動。來自美國各州和地方政府、私營部門的近百位代表參與了邁克爾·布隆伯格(Michael Bloomberg)在聯合國氣候大會設置的“美國氣候行動中心”;美國加利福尼亞州政府主辦了兩次全球氣候行動峰會;美國民主黨推動成立了“我會依然在”倡議,該倡議旨在開辟美國參與全球治理的新軌道,相關理念也融入拜登政府2021年關于氣候危機的行政命令中?!懊绹虚L氣候保護協定會議”和“城市氣候防備和復原力工作組”2013年,奧巴馬政府設立了聯邦、地方和社區組成的“氣候防備和復原力工作組”。成為美國不少地方層面履行《巴黎協定》的重要平臺,360多個美國城市將根據《巴黎協定》細則推進減排工作,其中250多個城市通過了長期實現100%可再生能源目標的地方法案,這也成為美國“先在國內采取行動,然后以此作為在國際層面推廣基礎”的氣候治理模式。這一系列的氣候公共外交同官方氣候外交一樣產生了重要的國際影響力,2019年聯合國氣候行動峰會期間,智利總統宣布成立“氣候雄心聯盟”(Climate Ambition Alliance),該聯盟匯集了致力于在2050年前實現凈零碳排放地方、城市和企業等,其中很多來自美國。2021年,美國拜登政府不僅迅速宣布重回《巴黎協定》,而且計劃加強社區和私營部門參與,并建立民間氣候行動工作組,通過鼓勵社區和社會組織來促進美國氣候領導力。

  第四,多利益攸關方參與也是聯合國氣候治理體系變革的需要,它能有效拓展聯合國氣候治理的社會支持,緩解執行赤字。首先,聯合國氣候治理機構有待進一步調整。聯合國締約方大會作為最高會議機關,是聯合國各項重大事項的統籌機構,其他主要機構包括政府間氣候變化專門委員會(IPCC)、聯合執行監督委員會(JISC)、技術中心和網絡(CTCN)、氣候變化特別基金(SCCF)等,雖然共同指向氣候變化治理問題,但它們之間卻缺乏明確分工和充分協調,呈現出混雜而分散的狀態,所有機構都希望確保其獨自界定的行動權力,無法形成合力。其次,聯合國氣候治理機構的科學性與權威性需要“自下而上”的力量進行鞏固。多利益攸關方能夠就氣候變化的科學事實表達獨立意見,是聯合國氣候信息公布的有力支持者,聯合國吸收更多的多利益攸關方參與氣候談判,增強了在專業上的科學性,尤其是多利益攸關方對當前諸多氣候信息的掌握,能夠為聯合國提供更加真實可靠的氣候數據。一些國際伙伴關系也將自己定義為《聯合國氣候變化框架公約》的補充,而不是替代方案,例如,“REDD+伙伴關系”(減少砍伐森林和森林退化導致的溫室氣體排放的伙伴關系)有助于協調《聯合國氣候變化框架公約》進程中關于毀林和退化排放的措施。國際能源機構(IEA)及經濟合作與發展組織(OECD)作為兩個重要論壇,也為氣候變化國際合作提供分析與支持。此外,由于聯合國的資金來源存在依附性,多利益攸關方的參與能夠拓展公共財政來源渠道。隨著氣候治理從減排溫室氣體發展到海洋、外空等多元空間治理,氣候治理機構的運行與治理實踐也越來越需要資金支持。氣候治理經費在來源渠道和分攤方面存在較大的依賴性,聯合國體制下的會費大多以主權國家貢獻為主,而作為氣候融資重要主體的多利益攸關方參與氣候談判,能夠有效提升聯合國氣候治理的氣候資金使用效率。

  三、多利益攸關方參與氣候治理發展的局限性與路徑選擇

  以氣候變化談判為中心的全球氣候治理系統不斷演進,呈現出各行為體之間復雜、多變和持續的互動進程。多利益攸關方參與氣候談判的上升期位于《巴黎協定》制定之后,如何與主權國家在并存模式下增強協同效應,仍存在多種困境:首先,多利益攸關方參與全球氣候治理的價值訴求存在差異化。多利益攸關方雖然在一定程度上推動了全球氣候治理,但個人、企業和國家等多利益攸關方在面對氣候變化時的價值取向仍有不同。在參與氣候談判和治理時,存在各自分散的政治偏好與利益聯盟,具體表現為:私營部門“天生”的逐利特性、不同智庫專家在氣候變化及氣候政策上存在認識分歧、社會組織自身管理腐敗等問題。這些不同的價值偏好影響了多利益攸關方之間相互協同的發展,也使得多利益攸關方在同主權國家的互動模式中存在合作、對抗和服務等多種可能。從當前來看,多利益攸關方參與氣候談判缺乏統一的協調機制,《聯合國氣候變化框架公約》秘書處在人員準入上掌握實質權力,以私人資金獲得準入資格的主體將可能擾亂氣候談判進程。其次,多利益攸關方代表性非均衡化發展。就內部結構而言,多利益攸關方主要以觀察員身份參與氣候談判,但是被準入的觀察員在類型上并沒有體現包容性,婦女、土著居民的“氣候正義”訴求未能充分表達。同時,基于歷史、社會文化等方面的差異,不同國家對氣候治理的公共意識形態有所差別,也體現出多利益攸關方參與氣候治理的國別不平衡性,美國和西方國家社會組織的“強勢”氣候公共外交可能會間接壓制發展中國家的話語權。最后,多利益攸關方參與氣候治理的獨立性較弱。從國際法角度來講,有限的國際法地位使其參與氣候治理的規模和程度受到限制。多利益攸關方并非國際法意義上受到普遍承認的主體,其與主權國家是一種共生并存關系,而不是替代邏輯。正是由于主體上的局限性,多利益攸關方在強權政治的主導下,通過倡議、游說等手段參與氣候治理往往顯得力不從心。此外,社會組織的獨立性挑戰也體現為資金來源的附屬性。當資金短缺時,社會組織可能更傾向于從事商業活動,以自身發展為優先,無法兼顧氣候治理。如跨國公司參與氣候治理主要是通過綠色投資,但跨國經營風險波動使低碳投資的連貫性難以保障,進而使氣候低碳鏈發展的可持續性受到考驗。

  針對上述局限性,面對多利益攸關方價值差異化帶來的協作沖突,需要對多利益攸關方進行適當管理,挑選出相關主體參與氣候談判進程;對于多利益攸關方代表性方面的不足,關鍵在于增加代表機會供給,在堅持多邊主義的基礎上,注重以“受氣候變化影響”劃分的代表均衡;而對于獨立性困境,需要從國際法和自身視角,增強其在國際條約體系中的地位:

  第一,以“自上而下”的聯合國管理制度實現多利益攸關方漸進參與氣候談判。雖然氣候治理范式呈現從“自上而下”向“自下而上”轉型的趨勢,但并不意味著主權國家主導的氣候治理模式被拋棄。聯合國體制是全球氣候治理的主渠道,對氣候公約的達成、氣候治理知識的宣傳及氣候行動的監督都發揮著重要的引領作用,締約國的“自主貢獻”報告制度等依然具有督促締約方國家加快氣候行動的推動作用。將多利益攸關方納入非締約方范疇,與締約方實現氣候治理的直接談判與協商,是聯合國氣候變化框架的新階段。但由于多利益攸關方涉及主體較多且日益活躍,加強對多利益攸關方參與機制的構建有利于氣候治理體系的有序化演進。結合聯合國經社理事會對社會組織的管理機制,應為多利益攸關方參與氣候治理設置規范:其一,參與對象擴大化。雖然聯合國大會及其附屬機構早已重視社會組織的作用,聯合國重要氣候事項談判的主體仍是主權國家。根據《聯合國與社會組織之間的咨商關系》,該決議規定“‘組織’一詞應指國家、跨州、跨地區等國際性質的社會組織”,跨國公司等其他國際關系參與主體并未得到聯合國正式決議的承認?!榜R拉喀什全球氣候行動伙伴關系”確立的參與主體不僅包括社會組織,更包括投資者、城市、地區及跨國公司。雖然聯合國及主權國家對氣候治理公約及政策的制定具有較高的話語權,但是氣候治理實施的關鍵依然在于市場和社會的力量,擴大參與對象將是氣候談判民主化的重要體現。其二,建立統一的協調機制??傮w而言,社會組織的日常管理主要由非政府組織委員會統一安排,在具體管理中受到聯合國經濟及社會理事會及其秘書處的雙重管制,而“氣候行動高級別倡導者”(The High Level Climate Champion)主要負責氣候治理締約方與非締約方之間的組織協調。非政府組織委員需要與“氣候行動高級別倡導者”進行參與主體的統一機制安排,采用統一的參與標準。例如在準入標準上,共同明確參與組織需要“與聯合國目的和宗旨保持一致,建立自己的辦事機構并且通過民主組織章程”。其三,妥善落實多利益攸關方的激勵機制?!堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》當前已經明確了多利益攸關方以觀察員身份參與氣候大會談判,但已獲批準的相關主體依然有限。非政府組織委員會確立了一般咨商地位、特殊咨商地位及入列名冊三種非政府待遇。擁有一般咨商地位和特別咨商地位的組織可指定授權代表作為觀察員,列席理事會及其附屬機構的公開會議,列入名冊者可派代表出席與其職權范圍內事項有關的會議,具有一般咨商地位的組織在書面陳述和參與機會條件方面都比列入名冊組織更加優越。從列入名冊到取得咨商地位,最后作為觀察員身份直接參與氣候大會談判,這既維持了先加入的多利益攸關方的參與積極性,又鼓勵后加入的新興主體通過“晉升機制”擴大自己的參與范圍,在氣候談判中實現自己的話語權。其四,構建監督機制。當前,《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》、利馬會議議程等決議主要在基本原則上擴大了多利益攸關方的參與權,應該加強對其參與氣候治理進行有效的監督機制建設。

  第二,以“自下而上”的“最小化多邊主義”推進多利益攸關方參與氣候談判進程,提高參與氣候治理論壇的頻率?!栋屠鑵f定》的動態機制包括嚴格的集體溫升目標、定期的全球“盤點”、旨在通過“公開點名”促進遵守的同行審查機制,以及逐漸增加“國家自主貢獻目標(NDC)”。它還要求194個締約方就復雜而冗長的條約的每一個細節做出協商一致的決定,而隨著時間推移,代表不同利益的談判集團形成了根深蒂固的立場,氣候政治談判已經產生了效應遞減。而與主權國家政治談判不同,無論是全球層面、區域聯合治理還是國內層面,多利益攸關方靈活參與蔚然成風,其參與氣候談判的路徑也主要分為“大多邊主義”與“最小化多邊主義”兩種方式?!按蠖噙呏髁x”氣候聯盟強調平權國家之間實現多邊氣候治理,“最小化多邊主義”則強調主權國家與多利益攸關方共同參與單元構建。出于提升氣候治理機制效率的考量,安德魯·萊特(Andrew Light)認為,“二十國集團和主要經濟體能源與氣候論壇”產生了比《聯合國氣候變化框架公約》進程更多的多邊和雙邊成功案例。面對各種俱樂部形式的政治聯盟的興起,最小化多邊主義將是多利益攸關方參與氣候談判的重要路徑。其一,需要將氣候變化作為最小化多邊主義的正式議題?!白钚』噙呏髁x”建立起來的政治聯盟最初的議題可能集中于軍事、領土或者經濟,但隨著氣候變化處于各領域的上位概念,越來越多的最小化多邊主義非氣候專門組織開始納入氣候專題,如二十國集團(G20)就是由經濟合作開始擴展到能源、可持續發展和氣候等多元合作的論壇。其二,大多邊主義并未控制參與主體的數量,小多邊主義通常由少數具有共同價值目標的核心成員實行,強調共同利益政治聯盟作為多邊主義的構成基礎。而“最小化多邊主義”側重于縮小談判規模與代表國家類型化參與,吸收“最有能力”“最負責任”“最脆弱”等不同類型國家的多利益攸關方,小范圍參與氣候談判,減少最大化多邊主義帶來的地緣政治分歧。此外,將多利益攸關方納入“共同但有區別責任”承擔聯盟,增強氣候談判的“輸出合法性”?!堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》鞏固了氣候變化治理多邊主義的實踐,為發達國家和發展中國家之間在權力、財富、收入、風險和機會方面的不對稱提供了一種有利于發展中國家的逆向歧視?!肮餐袇^別責任”原則雖然從理論上為發達國家承擔氣候治理責任提供了理論與倫理基礎,但是排放量較大的發展中國家傾向于“搭便車”,逃避氣候治理責任??梢?,擴大多利益攸關方參與氣候談判只是“輸入合法性”的表現,如何具體承擔責任才是提升談判結果的輸出合法性的關鍵。多利益攸關方參與最小化多邊主義達成的“共同但有區別責任”協議,使責任承擔主體社會化,這在打破貿易壁壘、獲得氣候融資、分享可再生能源和能源效率的技術知識等方面也將具有重要的作用。

  第三,提升多利益攸關方在氣候談判體系規則中的地位,完善自身管理機制。從強制力角度劃分,氣候談判規則體系包括硬治理和軟治理兩種類型。前者以《巴黎協定》等國際條約為代表,后者主要作為不具有強制力和非國際公約的規則體系統稱。從治理效果來看,軟法具有彈性的執行遵約系統,并且規則的制定較為靈活。在多數情形下,遵約效果反而優于硬法。例如,《奧胡斯公約》賦予多利益攸關方參與環境治理的各項權利,包括決策權、方案制定權及擬定規章權等,對公眾參與的積極性產生了較大影響。因而在氣候談判體系中,應該進一步加大多利益攸關方進行軟法規則制定的權利,國際行業協會和組織正不斷通過“氣候中和”相關標準,如國際海事組織通過了能效設計指數和船舶能效管理計劃標準,以在未來實現航運領域的零排放。除軟規則制定權外,還應將完善對地方、社會和市場力量參與氣候治理的監督機制,之前的監督主要是通過社會輿論、媒體傳播等途徑發揮功效,影響力較不穩定。在氣候規則體系中,將多利益攸關方正式納入遵約督促程序,賦予其提交調查報告、提起司法訴訟等權利。

  四、中國多利益攸關方積極參與全球氣候治理現狀與應對

  《巴黎協定》面臨經濟停滯、民粹主義、新冠肺炎疫情及領導力赤字等諸多難題,全球氣候集體行動困境仍待突破。多利益攸關方直接參與氣候談判,能夠實現與主權國家的共商共享共建,促進國際氣候治理制度的有效性得到提升。以多利益攸關方為代表的地方氣候外交緩和了主權國家的直接利益沖突,有助于氣候治理改革和演變。在多利益攸關方不斷參與氣候治理進程中,中國城市、跨國公司和社會組織也越來越重視國際合作,并在氣候地方外交、公共外交等領域發揮著日趨重要的作用。然而與美國和西方把多利益攸關方參與作為有效的公共外交政策工具不同,中國多利益攸關方參與全球氣候治理目前仍處于起步階段,需要全方位提升相關能力和制度建設,實現中國多利益攸關方參與的行穩致遠。

  4.1中國多利益攸關方積極參與全球氣候治理現狀

  來自中國的多利益攸關方正在積極參與全球氣候治理。從民間治理網絡的快速發展到城市優先表率作用的發揮,中國正在全球治理領域發揮著重要作用。一方面,自簽署《巴黎協定》以來,來自中國的組織與企業不斷提高其參與全球氣候行動的積極性,共享來自中國的生態文明建設先進理念與實踐。另一方面,城市在全球治理領域的重要性不斷突出。作為碳中和與氣候合作進程中的重要非國家行為體,城市在全球氣候治理體系中的地位日益受到重視。與此同時,更應當意識到中國多利益攸關方參與全球氣候治理仍存在可觀的發展空間。

  第一,民間氣候治理網絡快速發展。中國自簽署《巴黎協定》以來,無論是城市行為體,還是社會組織及企業參與氣候行動的積極性都在不斷提高,國內智庫和社會團體積極參與“塔拉諾阿對話”,分享中國生態文明建設先進理念與實踐。2019年4月,“一帶一路”綠色發展國際聯盟在北京成立,旨在促進“一帶一路”沿線國家開展生態環境保護并應對氣候變化,實現綠色可持續發展。而亞洲基礎設施投資銀行在幫助各成員國增強應對氣候變化、促進綠色發展等能力建設方面的作用不斷提升。例如,中國民間氣候變化行動網絡(CCAN)促進和推動不同層次水平上的信息共享和聯合行動,共同應對氣候變化,同時與國際氣候變化行動網絡(CAN)開展交流合作。中國民間氣候變化行動網絡參加聯合國氣候變化大會,通過舉辦中國角社會組織專場邊會,組織中歐、中非等雙邊交流,以及向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處遞交本網絡致聯合國氣候變化大會立場書等形式,將中國環保社會組織應對氣候變化的實踐經驗傳播到國際社會。而成立于2008年的中國青年應對氣候變化行動網絡(CYCAN)也通過國際會議和網絡合作在不斷提高應對氣候變化方面的參與度。由此可見,隨著民間氣候治理網絡的不斷出現,中國多利益攸關方參與呈現國內網絡化與國際談判參與的同步發展,然而中方具有聯合國咨商地位的組織機構僅70個,不到總數的1%,美國和西方國家構成了絕大多數聯合國咨商地位組織。同時,國際氣候變化行動網絡、地球談判公報(Earth Negotiations Bulletin,簡稱ENB)等美國和西方治理網絡主導氣候談判的信息通報、媒體宣傳等領域,中方影響力和話語權存在明顯短板。

  第二,城市的率先行動與示范。隨著國家間層次全球氣候治理局限性的日益凸顯,以城市為代表的次國家行為體正在全球治理領域發揮越來越重要的作用。氣候變化不僅涉及城市環境問題,更是城市的發展問題。城市在全球氣候治理體系中的地位日益得到重視,成為碳中和與氣候合作重要的非國家行為體。近年來,全球氣候治理與國家經濟發展結合得更加緊密,城市在低碳發展進程中的表現突出。在國內城市建設方面,中國注重城市的綠色發展。中國2016年開始實施《城市適應氣候變化行動方案》,選擇30個典型城市開展氣候適應型城市建設試點,這將有助于提升城市適應氣候變化的能力。作為中國城市探索參與全球氣候治理的重要落腳點,中國探索建立碳排放權交易市場,并在北京、天津、上海和重慶等城市開展試點工作,為建設全國碳市場提供了諸多可復制的經驗,2021年基于城市試點的中國碳市場將與歐美碳市場對接。在國際城市氣候合作方面,中國積極推動各國城市的氣候治理合作。中國一些城市,如北京、上海、廣州和香港等,都是C40城市聯盟的成員,并在全球氣候治理和低碳發展中發揮了重要作用。中國還舉辦了2020年第十九屆世界低碳城市聯盟大會暨低碳城市發展論壇,旨在積極探索并努力實踐綠色低碳的生態灣區。此外,“一帶一路”建設也是中國推動城市間氣候治理合作的重要平臺,其中,“一帶一路”可持續城市聯盟圓桌會議就加強城市間綠色發展等議題展開了廣泛交流??梢?,中國十分重視城市這一次國家行為體在全球氣候治理中的作用,并且注重提高城市在氣候治理中的積極性和行動力,但中國城市還未能在全球氣候治理中構建軟權力,距離美國和西方國家城市創建的國際地方環境行動理事會(International Council for Local Environmental Initiatives,簡稱ICLEI)、世界大城市氣候領導聯盟(C40)等還有一段距離。

  第三,中國正在加強多利益攸關方對氣候變化治理的參與。中國多利益攸關方在參與全球氣候治理方面已經有了長足發展,但同英法等國家相比,在為全球氣候治理提供“中國智慧和方案”方面還存在更多空間。在未來的氣候公共外交中,中國依然需要社會組織在重大國際場合以民間的形式講述中國的氣候政策與行動,傳播中國的國際氣候合作和全球氣候治理理念,促進中國與世界在氣候變化領域的人文交流并推動氣候變化南南合作。具體而言,中國可以通過以下四方面來提高多利益攸關方的參與度:首先,在政府培育方面,政府需充分考慮如何創新社會組織發展的社會政策和體制環境,提高社會組織合法性,突破資源瓶頸。其次,改革社會組織參與氣候外交的外交體制,拓展社會組織參與氣候外交事務的范圍和層次。再次,為社會組織與企業、氣候問題科研機構、學界、媒體的合作搭建平臺,提高社會組織參與氣候援助、國際環保技術合作、氣候人文交流和氣候傳播能力。最后,在社會組織自身的能力建設方面,社會組織未來發展應該以能力為本,將自己的未來發展與國家的氣候外交戰略結合起來,可以采取由易到難,由內到外的路徑,根據不同的困難或者短板制定不同的應對措施。中國本土的社會組織起步較晚,要在短時間內實現科學發展就需要多方面共同發力,在內外力相互協同的作用下得到提高。

  總之,中國在氣候領域的作用愈加突出,而多利益攸關方的參與則能夠推動中國成為氣候治理的領導性力量。在未來的氣候公共外交中,中國仍需積極面對來自外部的機遇與挑戰,并整體加強中國在全球氣候治理中的參與度和領導力。

  4.2深化中國多利益攸關方積極參與全球氣候治理的思考

  中國想要加強在全球氣候治理中的地位,還需進一步加強多利益攸關方的參與度,積極運用多利益攸關方途徑參與全球氣候談判與治理,具體包括完善中國氣候援助實施方式、加強私營部門的投入及發揮社會組織的作用等方面,并且加強同多利益攸關方的合作,深化中國多利益攸關方參與全球氣候治理。首先,不斷完善中國氣候援助實施方式。在官方氣候援助領域,中國政府于2011年至2015年累計支出2.7億元人民幣(約合4400萬美元)用于開展氣候變化南南合作;2013年至2018年,舉辦200余期氣候變化和生態環保主題研修項目,為有關國家培訓5000余名人員,但社會組織的參與程度非常有限。2015年召開巴黎會議前,中國宣布出資200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”,即使在2017年特朗普政府宣布退出《巴黎協定》的背景下,中國依然發表《中國應對氣候變化的政策與行動2017年度報告》來表明自身的堅定立場。除官方外,社會組織也應該是重要的氣候援助實施方,因為民間領域的社會組織往往扎根基層,運作高效、反應敏捷且擁有同行網絡的支持,這有助于保障援助資源的合理、高效使用。由于援助國與受援國之間往往存在明顯的社會與文化差異,就需要通過社會組織發起民間合作項目并構建合作伙伴關系,在民心相通的交流過程中減小這類差異的負面影響,同時降低國外某些受西方影響的社會組織的非議與干擾。就經驗借鑒意義而言,社會組織一直在外援機制較成熟的國家中發揮重要的作用,很多發達國家在提供國際官方發展援助(ODA)時,注重通過建立專門的對外援助機構來協調政府援助投入同社會組織實施之間的互動,如美國國際開發署(USAID)、英國慈善委員會(The Charity Commission)和日本國際協力機構(JICA)。這類組織通過項目委托和資金支持的形式鼓勵社會組織參與,有助于在援助過程中提供更加專業化的管理、項目運作全生命周期的監督,以及推進項目綜合社會網絡的建立??梢?,非官方組織在氣候援助中具有不可替代的作用,中國應當借鑒先進經驗,加強非官方組織在氣候援助中的地位和參與度,與官方機構一道參與實施氣候援助。

  其次,加強私營部門的投入,提升中國在氣候治理中的引領力。2016年,中國在二十國集團杭州峰會上推動“綠色金融”首次進入了核心議題,人民銀行與英格蘭銀行共同主持主導編制了綠色金融綜合報告,通過帶動私營部門投入,提升中國在氣候治理中的引領力。除此之外,中國也通過絲路基金、金磚國家新開發銀行、亞洲發展投資銀行、南南氣候合作基金等機制,推動綠色金融在應對氣候變化進程中發揮更大的作用。廣義而言,中國于2017年啟動的全國碳市場也是綠色金融的一部分。在目前的國際綠色金融治理體系中,氣候治理和金融治理之間還存在嚴重割裂:關注環境保護的機構與關注金融監管的機構之間還未能建立任何正式的溝通渠道,這就為社會組織的介入和服務提供了重要契機,各社會組織可以在標準設定、規范接納,以及政策監督方面發揮影響。例如,“赤道原則”是國際銀行界首次制定和認可的全球項目融資的環境與社會標準,全球環境研究所等八家中國社會組織曾與《經濟觀察報》等媒體攜手合作,推出國內首個“綠色銀行創新獎”,從而推動中國銀行界接受“赤道原則”,有利于國內銀行業在設立行業標準和促進綠色金融方面的發展。在這些現有工作的基礎上,中國需要以城市、社會組織為代表的氣候公共外交中,深入推進全球生態文明建設進程,提高氣候多利益攸關方在氣候治理中的參與度,從而逐步促進中國建設全球環境領域“人類命運共同體”。此外,中國應當將“一帶一路”倡議作為中國多利益攸關方參與氣候治理的舞臺,第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇啟動的“一帶一路”綠色發展國際聯盟由100多家中外機構組成,中國需擴大“一帶一路”倡議和“人類命運共同體”理念的國際影響力,使其中的可持續發展內涵得到國際社會的普遍接受,以國際法的形式得到確認,從而形成有中國特色的全球氣候治理領導力。

  再次,重視發揮社會組織等主體的作用 。在后巴黎協定時代“自下而上”的氣候治理模式中,中國在開展氣候外交時要充分考慮社會組織的力量,通過氣候公共外交發揮“四兩撥千斤”的作用。中國需要鼓勵社會組織通過多種途徑參與中國在氣候變化領域的公共外交活動,推動他們針對環境、氣候變化和清潔能源等議題的國際合作,需要依賴社會組織在重大的國際場合以民間的形式講述中國氣候政策與行動,傳播中國的國際氣候合作和全球氣候治理理念。這既包括同國際社會組織的協商和協作,又包括支持本土社會組織積極參加各類國際會議、全球性公益活動與專業研討活動。在后巴黎時代,中國在氣候治理中的引領作用需要采取相應鼓勵社會組織參與政策,因此,需要鼓勵本土社會組織同其他國際社會組織進行交流互動。加強同多利益攸關方的合作,撬動公共部門、民間社會及私營部門等一切可以推動合作的力量,協助落實所有行動和具體目標。同時,可以積極加入各類既有的國際氣候能源類組織、氣候治理政策倡議網絡等,推進應對氣候變化的網絡性治理,特別注重結合中國的“一帶一路”倡議,從人類命運共同體建設角度推進一些創新性全球伙伴關系網絡的構建,如建立“一帶一路”智庫網絡、綠色社會組織聯盟、南南合作社會組織網絡、生態環保綜合治理平臺等,推進中國在氣候治理中的引領與協調能力。在國際層面,政府間國際組織、國際社會組織及跨國政策網絡等在已有的領域合作中已經發展得比較成熟,因此,要加強與政府間國際組織、國際社會組織以及各種跨國倡議政策網絡之間的溝通與協作。

  最后,積極運用多利益攸關方途徑參與全球氣候談判與治理。為促進中國多利益攸關方更好地參與氣候談判,需要從國內法律機制、交流模式和責任承擔等角度為多利益攸關方提供“中國方案”與“中國支持”,也應積極采用多利益攸關方途徑進行氣候治理談判。其一,完善國內法律機制,促進多利益攸關方參與氣候談判。中國需要嚴格規范多利益攸關方參與氣候談判的登記規則,采用事先事后雙重監督模式,對多利益攸關方設立準入標準,但也要適當調整登記門檻,保障制度彈性。其二,增強多利益攸關方氣候談判交流互動,實現多利益攸關方氣候談判的豁免?!奥毮鼙匾保―octrine of Functional Necessity)理論作為國際組織豁免的主要理論基礎,早已成為國際法學界的共識。為了提高多利益攸關方主體在氣候談判中的影響力,賦予一些重要社會組織、跨國公司的代表氣候治理領域的國際法權利或將成為必要條件。同時,實現多利益攸關方與“自主貢獻”契合,以承擔國際責任來增強中國氣候談判領導力。將多利益攸關方自主貢獻納入管理體系,這不僅有利于國家自主貢獻目標盡早實現,也能夠為其他多利益攸關方主體樹立典型。其三,在中國舉辦的氣候大會中,設立多利益攸關方主體的主題邊會;在疫情期間的全球治理中,應抓住2021年《生物多樣性公約》第15次締約方大會(昆明)、2021年《濕地公約》第13次締約方大會(武漢)等機會,實現衛生—環境—氣候議題組合,以議題之間的聯動效應促進更多利益攸關方參與氣候談判。

  綜上所述,在全球氣候治理主體多元化的今天,多利益攸關方在全球氣候治理體系中的認同感和歸屬感不斷增強,多利益攸關方具有不可替代的作用。盡管全球治理體系亟待變革,多利益攸關方存在多種局限,但多利益攸關方在全球氣候治理中的地位、參與路徑和議程設置能力等方面都得到了不斷的發展。中國作為負責任的大國,在全球氣候治理中,應加強本國多利益攸關方的參與度,既幫助解決多利益攸關方參與氣候治理的困境,又促進全球治理體系變革,更加強中國在全球治理和全球治理體系變革中的領導力和話語權,推動構建“人類命運共同體”。

作者簡介

姓名:于宏源 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:陳茜)
W020180116412817190956.jpg

回到頻道首頁
中國社會科學院概況|中國社會科學雜志社簡介|關于我們|法律顧問|廣告服務|網站聲明|聯系我們
中國社會科學院概況|中國社會科學雜志社簡介|關于我們|法律顧問|廣告服務|網站聲明|聯系我們
丁香婷婷亚洲开心五月,国产大香伊蕉人在播放,国产在线亚洲精品观看不卡,日本无码av不卡一区二区三区 <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <蜘蛛词>| <文本链> <文本链> <文本链> <文本链> <文本链> <文本链>