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拜登政府執政后的重大國際問題筆談
2021年03月10日 09:37 來源:《國際展望》2021年第2期 作者:朱鋒 丁純 楊成等 字號
2021年03月10日 09:37
來源:《國際展望》2021年第2期 作者:朱鋒 丁純 楊成等

內容摘要:

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  內容摘要:由于美國國內政治極化嚴重,恢復經濟、控制疫情、彌合國內社會撕裂等成為拜登政府的當務之急。而且由于特朗普政府時期的一些對外政策具有一定的社會基礎,美國兩黨在一些領域也有共識,所以在一些重大國際問題上,拜登政府的立場和政策將以延續為主、調整為輔。同時,鑒于拜登陣營的建制派背景,其在國際問題上將更注重以多邊主義和國際合作的方式推進相關政策。具體而言,在亞太安全領域,拜登政府對特朗普政府政策的延續將大于變化;美歐關系將有所拉近;中美俄和美歐俄戰略三角關系的調整將對美俄關系未來產生影響。拜登政府以重振美國國際領導權為重要目標,對多邊主義國際秩序將產生較大影響。在全球衛生治理領域,拜登政府將努力消除特朗普政府時期外交政策的負面影響。在重返亞太區域經濟一體化問題上,美國短期內不會有實質性行動。在科技產業領域,特朗普政府時期的政策基調將得到延續,中國需努力遏制雙方關系惡化的勢頭,為自身發展營造穩定的外部環境。 

  關鍵詞:拜登政府 區域與大國關系 國際秩序 衛生治理 科技政策 

  作者簡介:朱鋒,南京大學國際關系研究院教授(南京 郵編:210023);丁純,復旦大學歐洲問題研究中心教授,歐盟讓—莫內講席教授(上海 郵編:200433);楊成,上海外國語大學上海全球治理與區域國別研究院教授(上海 郵編:200083);毛瑞鵬,上海國際問題研究院副研究員(上海 郵編:200233);湯蓓,上海外國語大學國際關系與公共事務學院副研究員(上海 郵編:200083);劉洪鐘,上海外國語大學上海全球治理與區域國別研究院教授(上海 郵編:200083);孫海泳,上海國際問題研究院副研究員(上海 郵編:200233)。排名不分先后。

 

 

  拜登政府的亞太安全戰略:結構要素與戰略目標

  拜登政府執政后,美國的亞太安全布局將進入新的調整期。其亞太安全戰略對特朗普政府時期戰略的延續和繼承將多于調整和變化。拜登政府亞太安全戰略的核心目標仍將是推動與盟國的軍事和安全戰略協調,增強在亞太地區的軍事部署和作戰準備,聯合盟國與安全伙伴共同應對崛起中的中國。盡管其戰略方案隨新政府執政會有新的評估和調整,但2021年2月拜登發表的首次外交政策演講已明確宣布中國是美國最主要的戰略競爭者。

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  第一,隨著2017年12月《美國國家安全戰略報告》的發布,特朗普政府宣告美國全球安全戰略重心從歐洲和中東全面轉向亞太,構建以中國為首要潛在威脅的全球安全布局。這一布局的突出特點是中美戰略競爭為主導的亞太地區成為美國全球安全戰略的重心。這一轉變并非始于特朗普政府,奧巴馬政府時期美國就開始執行“亞太再平衡”戰略。但美國全球戰略重心轉向亞太,以及美國根據自身戰略利益重新規劃美中力量競爭的“印太地區”,則是特朗普政府完成的。從2017年的《美國國家安全戰略報告》到2018年6月的《美國軍事安全戰略》,再到特朗普卸任前提前解密的《美國印太戰略報告》,均可以發現,應對一個崛起的中國已經成為美國全球戰略的重心。

  第二,特朗普政府宣布美國的國家安全戰略重回國家中心主義,尤其是要應對中國這樣的競爭者;同時,推動建設美、日、印、澳“四國安全合作機制”,開啟了在亞太地區建立“亞洲版北約”這一多邊同盟體系的進程。面對特朗普時期美國亞太安全戰略的調整,我們必須超越美國宣布的所謂自由與開放的“印太戰略”視角。特朗普政府在冷戰結束將近30年后,完成了美國國家安全戰略重回冷戰時代的國家中心主義大國競爭局面的轉變。特朗普政府2018年后對中國發起的貿易戰、科技戰,已經在新冠肺炎疫情(以下簡稱“疫情”)暴發之后進一步升級為全面的科技戰、媒體戰、外交戰、人才戰,尤其是大肆打壓中國大型國有企業和標志性創新科技企業,這恰恰是國家中心主義大國競爭戰略的延續。美國欲將中、美兩國之間的經貿、投資以及科技合作關系納入其國家安全范疇進行審查,進而按照美國的安全需要推進與中國的“脫鉤”,抑制中國軍事和戰略力量的增長,重新拉大美國和中國的力量差距。

  第三,特朗普政府的“印太戰略”不再是“議題導向”“規則掌控”和必要時進行“軍事介入”的傳統的美國亞太戰略?!坝√珣鹇浴币约半S之出臺的多份美國戰略文件已經明確表明,美國開始推出后冷戰時代第一個地區安全戰略,這一戰略以美國全球戰略重心調整以及以中國為首要假想敵為特征?!睹绹√珣鹇詧蟾妗芬呀浫娉搅丝肆诸D時期的《東亞安全戰略報告》,其基本實施方案、應用手段、軍事部署、作戰構想以及戰略目標的設置都已經發生了巨大變化?!坝√珣鹇浴睆娬{了美國“印太”安全戰略的四大要素,一是全面加強美國在這一地區的軍事力量部署;二是全力扶持中國的另外一大戰略競爭對手印度,使其成為牽制中國崛起和強化美國區域支持力量的戰略重點;三是進一步強化亞太地區的同盟機制,把美國主導的雙邊同盟擴大為“亞洲版北約”;四是對未來戰爭形態的預估與準備,已經不再是以美國所選擇的方式進行軍事干預或者軍事介入,而是著眼于全面和長期的軍事對抗和戰略對峙。

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  拜登政府延續特朗普政府的亞太安全戰略,不僅是因為拜登政府同樣認定中國是美國最大的戰略競爭對手,更重要的是,在美國國內深陷政治、經濟與社會分裂之際,對華強硬甚至遏制中國,不僅是美國兩黨的最大共識,而且更是美國政界左、中、右三派一致的選擇。拜登政府的亞太安全戰略會在多方面延續特朗普時期的基本做法。

  第一,繼續對外交、安全和經濟三個層面的關系進行安全化處理,在寬泛的國家安全目標下設計和處理對華經貿、市場和科技關系。在特朗普政府之前,美國的亞太戰略在安全與經濟問題上并無緊密聯系。即使奧巴馬政府提出“跨太平洋經濟伙伴關系”(TPP)構想,在很大程度上也是為了重新調整美國與盟國和安全伙伴之間的貿易和市場關系,雖然TPP最初不接受和不包括中國,但也從未明確表示未來不包括中國。而特朗普執政四年,“去中國化”已經成為美國軍事同盟體系在地區內的重要戰略選項。2020年,日本政府通過了120億美元的補貼方案,要求日本在華投資企業回遷國內;韓國三星公司也已經基本終止了在中國的芯片投資和制造。特朗普妄稱,對華經濟關系不再可以獨立于安全關系,力推區域內盟友減少對中國的市場依賴,全面封殺華為。特朗普執政四年,地區經濟關系的安全化逆流已經開始出現,這需要引起中國的足夠重視。一是相關國家都在迫使一些關鍵核心技術企業減少對中國的投資,并開始部分從中國撤資;二是對華投資背后的安全戰略考慮明顯擴大;三是經濟“脫鉤”對同盟的多邊化進程帶來較大影響,相關國家正在協調其對華政策。

  第二,拜登政府的中國政策不會像特朗普政府那樣情緒化,其亞太安全戰略的調整也是必然的。拜登政府執政后美國的亞太地區戰略會有怎樣的變化,還需觀察,但與特朗普政府的政策之間,連續性大于變化和調整是必然的。首先,基于“中國是美國最主要的戰略競爭者”的判斷,拜登政府的亞太安全戰略會繼續采取從安全角度考慮經濟和市場關系的做法,產業鏈、供應鏈和價值鏈的部分“去中國化”難以避免。其次,拜登政府會繼承“印太戰略”的名稱。特朗普政府將傳統的地緣概念從東亞、亞太擴大到使用“印太”概念,將太平洋司令部更名為“印太司令部”,本身就是協調和糅合了日本、印度等的主張。對更強調改善同盟關系的拜登政府來說,改變“印太戰略”的名稱在政治上和外交上均無可能。再次,繼續推進美國在亞太地區的軍事力量建設,尋求重新擴大在西太平洋的前沿軍事部署,包括已經討論了三年之久的恢復設置“第一艦隊”和在西太平洋地區尋求設立美國新的前沿軍事基地的問題。在南海周邊地區尋找常規性的美國軍事基地也將是大概率事件。此外,美軍將繼續推進同盟友和安全伙伴之間的協同作戰訓練;美海軍陸戰隊也將大規模部署在亞太地區,甚至美國海軍、空軍力量的70%將集中在這里。最后,“亞洲版北約”的建立絕非易事,但“四國+1”的漸進式多邊安全合作進程很可能會啟動。除了四國安全合作機制增加新成員之外,拜登政府還可能拼湊對抗中國的“全球民主聯盟”,包括將G7擴容到G10,吸收印度、韓國和澳大利亞加入,變成所謂“民主國家的經濟和安全論壇”。拜登政府的亞太安全戰略走向對未來的地區經濟和安全秩序都將產生重大影響,亞太地區已經成為影響中美關系的最重要變量。

  拜登政府執政后,美國“印太戰略”的調整將會給中國帶來更為嚴峻的挑戰,長期戰略效應更具不確定性。其政策將不僅是強硬,而且會有更大的消極影響,并對中國整個周邊安全帶來更大沖擊,中國對此應有充分準備。

  美國政府交替后的美歐同盟關系前瞻

  拜登取代特朗普入主白宮,相繼與英、法、德等歐洲國家領導人通話;拜登發表的外交政策講話也反復強調“美國回來了”,并再次重申美國將聯合包括歐洲國家在內的盟友合作應對挑戰。這些舉動引起了各方對拜登任內美歐關系前景的關注。我們可以在回顧美歐關系尤其是特朗普執政時期的糾葛的基礎上,對美歐雙邊關系的未來走勢加以預判和分析。

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  長期以來,美國和歐盟國家等一直是政治、經濟、軍事和全球治理領域的盟友。在政治上,雙方信奉和秉持相同或相似的理念和主張;經濟上,美、歐雙方互為最大的經濟伙伴,雙方在貿易、投資、技術等領域聯系緊密。特別是1995年以后,跨大西洋兩岸互相抱團的意愿和互動加強。其中主要包括《新跨大西洋議程》“跨大西洋商業對話”《美歐經濟一體化框架協議》,2007年美歐華盛頓峰會以及奧巴馬時期的《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》(TTIP)談判。盡管TTIP最后沒有達成協議,但卻反映了在全球化沖擊下,同質、同構的歐、美在經濟利益和治理理念上持相同或相似的立場。在美歐經貿關系中,美國的貿易逆差長期存在。美國在歐洲的投資是其在亞洲投資總和的3倍,歐、美之間互為主要投資來源地和目的地。在防務上,歐洲嚴重依賴美國和北約以獲取防務紅利,維持其高水平福利社會。從歐美歷史傳統、發展階段、價值觀以及國際規則制定等軟實力方面看,美、歐雙方亦高度相似。美、歐長期在它們構建的世界貿易組織(WTO)、七國集團(G7),經濟合作組織(OECD)等多邊框架中相互溝通和協調。

  但是毋庸諱言,近年來,尤其是特朗普執政時期,雙邊關系問題頻現,分歧或沖突劇增。美、歐雙方不僅在自由貿易、全球化等方面主張相左,而且在航空補貼、數字稅、北溪二號等經貿領域和具體項目上也矛盾突出。美國更是屢屢以軍費投入比例不達標來敲打德國等歐洲盟國,在鼓動英國脫歐的同時抨擊歐洲一體化。同時,美國從《巴黎協定》、伊核協議以及世界衛生組織(WHO)等頻繁“退群”,并癱瘓WHO等多邊機構,使得雙方矛盾日益加深。

 ?。ǘ┟罋W同盟關系回歸:掣肘和糾結

  拜登政府團隊成員與之前的特朗普政府相比,呈現出專業、多元、平衡和回歸建制派的特點。在外交事務上,拜登政府反復強調要維持美國的領導力,吹響了“美國回來了”的集結號。重新加入包括《巴黎協定》在內的眾多多邊組織和協定等,體現了拉攏盟友、重聚隊伍的明確意圖;重返OECD關于數字稅的談判等舉動則明顯釋放出對歐緩和的信號。歐洲方面也主動示好,不僅法、德等成員國積極呼吁,而且歐盟委員會也迅即發布了《應對全球變化的歐美新議程》,表達歐盟期望與美國重新強化合作的意愿。該文件提出的雙方加強合作的四大領域,既針對近期問題,也針對相對遠期的問題。其中比較突出的是要加強雙方在貿易和標準方面的合作,建立一個更加安全、繁榮、民主的世界。從表面來看,拜登政府的表態與歐洲主流社會希望美歐重回親密盟友關系的意愿是一致的。

  但是,要重塑歐美同盟關系實際上仍有諸多障礙。就美國而言,拜登政府的主要精力將集中于抗疫、經濟復蘇、國內種族主義和氣候變化等方面。而如何安撫、應對一味叫囂“美國優先”的特朗普的眾多追隨者,削弱甚至瓦解國內民粹主義的基礎,使歐洲相信“美國回來了”并非口號,所有這些,絕非易事。更何況美國疏離歐洲其實肇始于奧巴馬時代。

  歐盟內部在如何對待美國回歸問題上也存在著明顯分歧。首先,即使作為歐盟軸心的法、德之間,似也未能同步。當德國國防部長卡倫鮑爾(Annegret Kramp-Karrenbauer)提出歐洲還不得不依靠美國的保護的說法時,立刻遭到法國總統馬克龍的回擊。其次,相對于德、法等老歐盟國家,其他歐洲國家對美國具有不同的利益訴求。以波蘭、匈牙利等維謝格拉德集團(Visegrád Group, V4)為代表的新成員國在處理對美關系時,顯然將安全作為優先考慮因素而突出依靠美國制衡俄羅斯。此外,對于艱難脫歐、形影相吊的英國來說,重塑英美特殊關系也是其不二的選擇。再次,基于對“歐洲完全依賴別人(美國)的日子一去不復返了”的認識和結論,深深打上默克爾、馬克龍烙印的歐盟戰略自主則強調歐洲的獨立自主、發出歐洲自己的聲音。盡管歐盟戰略自主涉及防務、經濟、外交等多個領域,但是其在歐盟內部是否已經達成共識并得以落實,尚無定論。2021年德國將迎來大選,默克爾將不再繼續連任,考慮到基民盟、基社盟以及德國主流社會相對親美的態度,新任領導人將會如何處理默克爾的政治遺產也有待觀察。而法國2022年也面臨大選,馬克龍能否連任,屆時德法軸心如何協調與引領歐盟及處理美歐關系,也同樣需要看形勢如何發展。最后,美、歐如何處理對華關系也將在一定程度上影響未來美歐關系的走向。美國要重新奪回西方世界領導權,需要樹立中國這樣一個外在的共同對手來聚攏隊伍。而對于歐盟及其成員國而言,雖然有將中國視為經濟競爭者和制度對手的一面,但更有希望合作共贏的一面。這些國家不僅與中國的經貿關系密不可分,而且在包括氣候變化等諸多全球治理問題上也亟待與中國合作。它們清楚地意識到,中國是重要的合作伙伴。在對華戰略上,歐洲更希望根據自身利益既競爭又合作,體現戰略自主,而非在美、中對峙中選邊站隊。歐、美對華戰略和政策的差異顯然也會影響美歐雙邊關系。

 ?。ㄈ┌莸钦蜗碌拿罋W關系將回暖

  首先,在經貿領域,盡管雙方錙銖必較的競爭態勢不會改變,但雙方的共同利益仍非常明顯,改弦更張、反對一味制裁的拜登政府的經貿政策,將使美歐經貿關系較特朗普政府時期明顯回暖。其次,在全球治理尤其是國際規制領域,隨著拜登政府回歸建制派外交軌道,重返WHO、《巴黎協定》和WTO等多邊框架,美、歐共同謀求再次主導全球治理,符合雙方的共同利益。再次,美、歐均意識到中國的挑戰,在科技領域對華遏制,在人權領域對華施壓,此類合作會更進一步加強,但這也受到歐盟內部以及美國內部因素的制約。最后,歐盟內部也不斷發出向美靠攏的聲音,甚至可能在美國施壓時,在特定時間和情勢下會有所加強。

  但是,美歐關系不可能完全回到蜜月期。一方面,從雙邊關系角度看,美、歐間結構性分歧已經存在,美歐經貿關系的結構性失衡還將持續。美國國內民粹主義勢力將繼續掣肘美國政府,歐洲也不會輕易放棄戰略自主。另一方面,從中美歐大三角關系看,歐洲也不愿意在中美戰略競爭中選邊站隊。歐盟不會輕易置對華關系給自己帶來的利益于不顧,中美歐三方還將繼續維持不等邊三角形關系。對華關系在一定程度上不排除會成為美、歐之間接近或疏離的某種杠桿。

  雙重失衡“戰略三角”與拜登執政后的美俄關系走向

  美俄關系(以及之前的美蘇關系)自冷戰開啟以來就一直是影響國際格局的一組核心大國關系。蘇聯解體后,俄羅斯總體實力的下降使美俄關系對國際體系轉型和國際秩序重構的重要性有所削弱,但在國際安全的很多方面仍然發揮著關鍵作用。拜登在執政初期仍然將延續其大選前在《外交事務》雜志發表的文章中的觀點,將俄羅斯視為美國安全的最大威脅,這是兩國在軍事安全領域擁有最為接近的結構性權力和冷戰思維作為歷史遺產長期存在的溢出效應。拜登執政及其對俄政策的調整毫無疑問是今后四年影響美俄關系的最大變量。拜登政府要求俄羅斯當局立即釋放將反腐矛頭直指普京本人的體制外反對派領軍人物納瓦利內,似乎預示著美俄關系在拜登執政期間的競爭和對抗底色。

  僅從雙邊關系角度去研判美俄關系的走向可能會有較大的偏差。俄羅斯在相當長一段時間內仍將是國際事務的重要角色。在謝爾蓋·卡拉加諾夫(Sergey Karaganov)等俄羅斯學者看來,美俄關系始終具有進行大交易的可能性。這關鍵在于美俄關系和其他大國關系相比具有更典型的外部性,即雙方角逐的主要問題更多集中在國際層面而非國內層面。在這個意義上,中美俄和美歐俄兩組戰略三角關系對美俄關系未來走向的影響可能至關重要。

 ?。ㄒ唬┲忻蓝砣顷P系對美俄關系的影響

  中國的作用日益上升,美國的關注重點也更多在中國,這一組戰略三角雖然正在日趨失衡,但仍然會對國際權力轉移、國際體系轉型和國際秩序重組產生持久影響。拜登政府啟用克林頓政府時期曾經對朝鮮使用的“戰略忍耐”界定對華政策框架,更是間接承認東升西降的“百年未有之大變局”。如果說2008年前后美國智庫拋出的“中美共治”只是一個概念并將很快消失,那么在中美兩國維持現有發展勢頭并且都不犯戰略性錯誤時,“新兩極”大概率將成為穩定的格局。

  第一,俄羅斯作為“維持現狀國家”試圖通過中美俄戰略三角框架影響美俄關系的空間有所縮小,但是20世紀90年代即已確定的以中俄戰略協作伙伴關系對沖美國戰略壓力的慣性仍將持續相當長時間。在拜登政府對俄戰略壓力強度遠超特朗普政府的情況下,提升中俄關系的戰略水平是克里姆林宮為數不多的戰略選擇之一。普京當局有關“俄羅斯注定是個大國”的戰略信念也決定了俄羅斯不可能拋棄其謀求“多中心世界”中獨立角色的基本立場。在2020年的瓦爾代國際辯論俱樂部云端年會上,普京首次將中、德兩國定義為新的超級大國,表明俄羅斯在戰略層面上已經進行了重大調整。

  第二,對中國而言,“東升西降”和“新兩極格局”在現階段仍是趨勢而非現實。在中、美兩國全面戰略競爭長期化且中國綜合國力仍有較大提升空間的情況下,維持中俄關系的健康、穩定的重要性和必要性仍具有重大戰略價值。中方最近一段時間反復強調中俄合作“無止境”“無禁區”“無上限”,也預示著未來雙方可能在包括戰略穩定、核不擴散、軍事安全等諸多領域開展更高層次、更大范圍的戰略協作。在可預見的未來,只要國際范圍內的中、美兩極化進程仍在持續發展,俄羅斯就會打中國牌,中國也會打俄羅斯牌。拜登政府對俄政策如果不進行重大調整,俄羅斯就極有可能在中美之間被動選擇站在中國一邊。俄羅斯部分智庫雖然提出了以俄、印為軸心組建“新不結盟運動”的倡議,鑒于拜登政府的所謂“道德外交”底色,美國推行基于實用主義的聯俄制華戰略可能性較小,莫斯科對華“友好中立”的可能性相應也就不大。

 ?。ǘ┟罋W俄戰略三角關系對美俄關系的影響

  俄羅斯的戰略被動在拜登任內可能會成為影響美俄關系的另一個基本面。如果說在中美俄戰略三角框架內俄羅斯仍然可以通過設定中俄關系的部分議程而發揮主觀能動性的話,美歐俄戰略三角的失衡對莫斯科似乎更為不利。在某種程度上,美歐俄關系更像是一個多維棋盤:底層為跨大西洋關系互動語境下的俄羅斯與西方關系;中間層為北約、歐盟二元架構下的美俄關系;上層為新、老歐洲二元結構框架內的俄歐關系。

  第一,跨大西洋關系的核心是共同價值觀和集體安全。特朗普作為一個特立獨行的美國總統曾經極大傷害了跨大西洋關系的團結,歐洲的主導性國家幾乎都在第一時間對拜登勝選表示熱烈祝賀,就是對美國重新回到所謂“自由國際秩序”的聯盟傳統和價值觀優先路線寄予厚望。在拜登政府主導的跨大西洋關系框架下,俄羅斯作為“另類他者”而非西方文明一部分的定位將會更加固化,這或將成為基本態勢。

  第二,俄羅斯曾經對北約和歐盟奉行雙軌政策,即堅決反對前者向俄羅斯邊界不斷推進的東擴,而擁抱與后者在經濟等領域的務實合作,這本質上仍然是在北約主導者美國和其他同時身為歐盟成員和北約成員的國家之間插入楔子。烏克蘭危機則結構性地改變了俄羅斯和歐洲國家的戰略認知,俄羅斯對歐盟的信任度已經降至新低,最近更是在歐盟安全與外交政策高級代表自2017年后首次訪問莫斯科期間以“干涉內政”為由直接驅逐德國、波蘭和瑞典三名高級外交官。由此可見,在拜登政府“國際主義”外交的驅動下,俄羅斯已經很難像特朗普任內那樣利用歐盟和北約在歐洲安全事務上的基本矛盾。

  第三,作為蘇聯曾經的衛星國,中、東歐國家在后冷戰時期基于重返歐洲、重回西方的身份構建需要,往往表現出比英、法、德等老歐洲國家更為強烈的疑俄、排俄、反俄情緒。歐盟內部對俄政策的制度越來越受到這一股政治力量的左右,而中東歐國家在心理上和行動上都表現得和美國更近、和老歐洲更遠。在新、老歐洲二元政治的發展過程中,美國恰似市場經濟背后那一只“看不見的手”,發揮著更為關鍵的作用。2020年8月以來的白俄羅斯大選風暴背后,波羅的海三國和波蘭等中東歐國家遠較西歐國家更加積極地參與其中,美國因素的推波助瀾是毋庸置疑的。整體而言,拜登執政意味著跨大西洋關系的修復程序自動重啟,預示著北約和歐盟以及新、老歐洲之間二元權力結構的張力有所縮減,這將極大地削弱俄羅斯傳統上“拉歐方打美方”的分而治之效應,俄羅斯的戰略被動恐難避免。

 ?。ㄈ┒砻狸P系的主動權將長期掌握在美國手中

  拜登執政對俄羅斯而言是一個巨大的不利因素,尤其是在其可能對莫斯科懷有民主黨及建制派慣有的戰略疑慮的情況下更是如此。而且,盡管美國的相對國力也在下降,但由于俄美雙方的權力結構并不均衡,而且俄羅斯的實力下降速度遠快于美國,這意味著俄美關系的主動權將長期掌握在美國手中。俄羅斯如果要避免“百年孤獨論” 一語成讖,并防止自身國內政治議程按照美國及其西方盟友的要求而改變,勢必主動調動中美俄和美歐俄兩組戰略三角關系。即便如此,留給俄羅斯的戰略機遇和空間也非常有限。相對而言,俄、美重回雙邊合作框架的可能性反而較之前有所上升。雙方同意《新削減進攻性戰略武器條約》延長五年可以視為一個例證。拜登政府將氣候變化問題作為外交政策的優先方向,也賦予了擁有巨大碳交易權的俄羅斯一定的外交政策抓手。

  有限合作和持久競爭并存,將是拜登任內美俄關系的總體趨勢。在此意義上,俄羅斯在拜登總統就職典禮前三天即打出準備對美實施“全面遏制”戰略的旗號,同時強調可以“選擇性合作”,似乎昭示了俄羅斯以斗爭求合作、謀求俄美關系正?;膽鹇运季S。

  拜登政府的國際秩序觀及其對多邊主義國際秩序的影響

  以多邊主義為主要原則的國際秩序,是世界各國共同維護國際和平與安全、促進全球可持續發展、應對人類共同挑戰的基礎和保障。歷史上,美國與多邊主義始終存在內在的緊張關系。 特朗普政府的“美國優先”政策進一步加劇了美國與多邊主義國際秩序之間的矛盾。拜登政府以重振美國國際領導權為主要對外政策目標,對多邊主義國際秩序的走向將產生較大影響。

 ?。ㄒ唬┌莸钦膰H秩序觀

  第一,信奉通過參與進行領導的理念。維護以美國為主導的國際秩序是美國歷屆政府的共識,然而在手段選擇上則存在差異。與特朗普政府頻頻以“退群”相威脅不同,拜登政府主張“參與和領導”,即聯合其他西方國家掌控各領域國際規則的制定權和解釋權,以使國際規則反映美國的國家利益和價值觀。同時,拜登政府繼承了其前任政府所塑造的大國戰略競爭的既定判斷,認為國際權力轉移是對以美國為中心的國際秩序的主要挑戰,為此主張在多邊層面遏制和打壓對手。

  第二,以美國利益為導向的國際合作。與特朗普的零和思維不同,拜登政府具有更強的國際意識,相信全球性挑戰對美國構成威脅,并承認即使超級大國也無法獨自應對和獨善其身。為此,拜登政府尋求恢復受挫的國際合作。然而,面對國內外壓力,拜登政府將繼續突出美國利益導向。尤其是在國際經貿規則方面,拜登政府雖然公開表示反對貿易戰,但出于國內政治和地緣政治考慮,很可能會推進高標準環境和勞工條款,并繼續強化跨國投資安全審查、技術出口管制和產業鏈安全。受此影響,經濟民族主義在世界范圍內有進一步蔓延的趨勢。

  第三,強化意識形態陣營劃分。拜登政府認為西方民主制度是戰后國際秩序的基礎,同時將共同價值觀作為美國同盟體系的倚仗。拜登在競選期間高調提出主辦“全球民主峰會”,與西方戰略界所鼓動的“民主十國”(由七國集團+澳大利亞、韓國、印度組成)遙相呼應。拜登團隊計劃利用“全球民主峰會”拯救陷入困境的西方政治體制,并通過推進民主國家之間的國際聯盟壟斷國際規則制定權。

  第四,輕視普遍性國際組織的作用。拜登就職首日便簽署行政命令重返WHO和重新加入《巴黎協定》。然而,聯合國等普遍性國際組織仍難以成為美國重振其國際領導地位的主要渠道。相反,強化同盟關系是拜登政府外交政策的突出特點。在競選期間,拜登明確地將同盟體系視為美國領導世界的基礎性力量。 拜登政府更可能采取以同盟體系為基礎的所謂“志同道合者聯盟”形式,謀求主導國際議程。

 ?。ǘ┒噙呏髁x國際秩序面臨新的挑戰

  第一,多邊主義話語體系面臨重構壓力。多邊主義的基準點是各國共同利益,強調各國在共同認可的規則基礎上開展合作。然而,美國及部分西方國家從意識形態偏見出發,將多邊主義曲解為以西方價值觀為基礎的自由國際秩序。 這種對多邊主義的狹隘理解,刻意將中國等發展中國家排斥在外,破壞了多邊主義包容和開放原則,其實質是維護西方國家對國際秩序的主導地位。事實上,多邊主義與自由國際秩序并非同一含義。美國對外關系委員會學者斯圖爾特·帕特里克(Stewart M. Patrick)就表示,多邊主義是指由《聯合國憲章》所概述的多邊合作的廣泛體系,而自由國際秩序則大體上是一種西方的世界秩序觀。多邊主義話語體系之爭,將是關系國際秩序發展方向的重要議題。

  第二,封閉性小集團思潮加劇世界分裂。拜登政府把打造更加協調的西方陣營作為應對大國競爭的重要手段。這一戰略呼應了西方國家出現的強化所謂“自由世界同盟”的思潮。在全球性挑戰日益突出的時代背景下,強化意識形態分歧和組建封閉性小集團的做法將進一步加劇世界的分裂和削弱聯合國等國際組織的權威。

  第三,大國競爭制約多邊合作潛力。大國競爭加劇是影響多邊主義國際秩序發展的重要變量。拜登政府繼承了特朗普政府關于大國戰略競爭的論調,可能會延續在多邊機制層面對中國的打壓。其國務卿布林肯(Antony Blinken)就主張美國提升競爭優勢,在“強勢地位”基礎上與中國展開合作。在多邊層面加劇競爭無疑將進一步侵蝕國家間的相互信任,損害全球治理的有效性。

 ?。ㄈ┌菪远噙呏髁x的建設方向

  多邊主義的要義是國際上的事由大家共同商量著辦,世界前途命運由各國共同掌握。 當前,在國際關系意識形態化傾向明顯、小集團思潮涌動的背景下,應積極建設包容性多邊主義,其核心要素包括開放、平等、法治、有效等基本原則。首先是開放。多邊主義是通過集體行動應對多方面且復雜全球挑戰的有效途徑,與封閉排他的“小圈子”存在根本矛盾。為此,應維護聯合國作為全球治理主要平臺的權威地位,支持世界各國共同協商,合作應對全球和地區挑戰。此外,還應提高發展中國家的代表性和發言權,通過回應發展中國家的呼聲來體現包容性。其次是平等。公正平等是多邊主義國際秩序得以持續的基礎。維護多邊主義應有利于增加中、小國家參與國際事務的機會,從而更好地維護國際公平正義。公平的國際秩序要求推動實現各國的權利平等、機會平等和規則平等。各國有權根據其文化特征和發展階段選擇適合的發展模式和道路。再次是法治。推進國際關系的法治化是落實多邊主義的重要途徑。多邊主義要求各國基于共同的國際規則處理相互關系。推進以規則為基礎的國際秩序,還應當堅持在平等基礎上制定相關的國際規則,各國適用法律和規則不應搞雙重標準。最后是有效。提升有效性是堅持多邊主義的必然要求。多邊主義不僅是理念,更要付諸行動。同時,維護多邊主義還應堅持動態調整原則,使全球治理體系符合變化了的世界政治、經濟現狀,滿足應對全球性挑戰的現實需要。

  拜登政府全球衛生治理政策前瞻

  如何應對新冠肺炎疫情(以下簡稱“疫情”)全球大流行,是美國總統選舉過程中的焦點議題之一,此次美國大選的結果在很大程度上也受其國內疫情的左右。拜登政府執政后的主要任務之一就是要兌現選舉承諾,不僅要把美國國內疫情防控放在優先位置,而且要重返多邊舞臺,恢復并重振美國在公共衛生領域的全球領導地位。

 ?。ㄒ唬┟绹男l生安全戰略與特朗普的“負資產”

  進入21世紀以來,全球衛生議題一直受到美國政府的高度關注,屬于兩黨共識度較高的議題。美國數份國家安全戰略報告持續關注衛生問題,強調全球范圍內的公共衛生狀況,特別是重大傳染性疾病的流行影響美國的安全、繁榮乃至國際格局的穩定。從2010年到2020年,美國在全球衛生問題上投入的資金基本維持在每年110億美元的水平。即便在特朗普政府削減對外援助上的大背景下,該領域的國際合作資金投入也并未大幅度下降。

  國際衛生合作與美國總體安全與外交戰略之間存在三個結合點。首先是將衛生領域視為傳統的人道主義活動范疇。這一部分的國際合作項目,主要由美國國際開發署負責執行。具體議題則包括母嬰健康與營養、肺結核與瘧疾防治、兒童衛生保健問題等。其次是以國務院作為牽頭機構,通過對外援助,將國際衛生合作作為實現美國外交政策目標的工具。在“9·11”恐怖襲擊事件發生后,小布什政府將向艾滋病肆虐的國家提供免費藥物援助作為消除恐怖主義土壤、提升美國國際形象的重要手段。這一政策在奧巴馬政府與特朗普政府時期都得以延續,“總統艾滋病緊急救助計劃”一直是美國國際衛生合作中資金投入最大的項目。再次是通過國際合作,達到維護美國國家衛生安全的目的。美國國防部與疾控中心牽頭,幫助發展中國家公共衛生部門進行能力建設、開展人員培訓,通過信息共享提升美國海外疫情信息搜集能力。值得注意的是,相較前兩個議題,美國在這一領域的國際合作開展時間較晚,資金投入也比較有限,2020財政年度用于該領域的資金僅占所有國際衛生合作資金的5%。

  2016—2019年,特朗普政府的國際衛生合作政策可以被歸納為延續與繼承。一方面,特朗普堅持共和黨一貫的保守立場,擴大執行所謂“墨西哥城政策”,禁止對外援助資金被用于和墮胎以及計劃生育相關的項目。另一方面,他延續了美國在國家衛生安全問題上的基本政策目標,并在2018年與2019年相繼發布《國家生物防御戰略》與《全球衛生安全戰略》。然而,眾所周知,在執政最后一年,特朗普政府在全球衛生合作問題上全面倒退,極大消耗了美國在該領域積累起來的信譽與領導力。特朗普將疫情問題政治化、推卸責任、“甩鍋”中國,并在疫情中多次對WHO無端進行政治攻擊,并最終宣布退出該組織。

 ?。ǘ┌莸钦卣衩绹蛐l生領導地位的可能嘗試

  可以預見的是,拜登政府執政后將力圖消除特朗普政府在全球衛生議題上產生的負面影響,在一系列問題尤其是與國家衛生安全相關的議題上作出政策轉變。首先,在“墨西哥城政策”這一具體問題上,拜登將遵循民主黨的一貫傳統,取消對援助資金使用的限制。 這對相關發展中國家的女性生殖健康是個好消息,還意味著美國可以恢復對聯合國人口基金的供資。其次,拜登在競選期間就表示將重返WHO,并恢復美國在全球衛生議題上的領導地位。美國的重返很可能伴隨著一套改革方案,這在拜登團隊提出的“新冠應對計劃”中已經初見端倪。其中包括繼續修訂《國際衛生條例》、加強WHO作用;倡議在聯合國秘書長辦公室下設立應對全球衛生安全議題的常設協調員(Permanent Facilitator)職位;聯合七國集團成員及其他志同道合的國家,成立可由國際關注的緊急公共衛生事件(Public Health Emergency of International Concern, PHEIC)自動觸發的全球衛生緊急事件委員會(Global Health Emergency Board)機制。再次,拜登將重整美國在衛生安全問題上的國內機構,并加強國際合作的力度。奧巴馬政府時期的一些安排將得到恢復,包括國家安全委員會中的大流行應對小組、國際開發署下的名為“預測”(PREDICT)的病毒檢測與追蹤項目等。拜登政府還將在國務院中新設負責全球衛生安全與外交的助理國務卿職務,并通過“全球衛生安全議程”倡議擴大與伙伴關系國家的合作。

  美國在全球衛生領域的領導地位依賴三大支柱——道德號召力、雄厚的技術實力以及充足的資金投入。拜登政府試圖同時在三個方向上扭轉特朗普時期的大倒退。更多的合作言辭、更多的技術與資金投入將是美國下一階段全球衛生合作的基調。

  但是,美國重振全球衛生領導地位的嘗試將受到一系列因素的制約。一是美國內部的疫情控制與經濟恢復狀況。拜登宣布了上任百天內的疫情防控與經濟紓困計劃,但效果仍有待觀察。如果繼續深陷公共衛生與經濟的雙重危機,美國在全球衛生治理議題上將力不從心。二是盟友可能對美國長期致力于全球衛生合作缺乏信心。特朗普政府展現了美國外交政策中獨斷專行、不可預測的一面。拜登政府將更多地呼吁多邊合作,但是四年之后又將面臨大選帶來的不確定性。三是歐洲國家特別是法國和德國,已經在WHO改革問題上展現出自主性與獨立領導的雄心。2020年8月,法、德出于對美國主導議程的不滿退出七國集團關于世衛組織改革的談判。此外,在法、德提出的改革路線圖中,提議將攤派會費翻番。美國作為分攤比例最高且依然拖欠會費的國家,在這一問題上未必能夠與歐洲盟友協調一致。四是拜登政府可能繼續將衛生議題政治化。如果美國繼續針對中國,將新冠病毒起源、對外衛生援助等問題政治化與武器化,不僅會極大地削弱其全球衛生政策的道義性,也會增加其他國家對被迫“選邊站隊”的疑慮,從而傷及拜登政府試圖恢復美國領導作用的政策目標。

 ?。ㄈ┤蛐l生治理發展前景與中國對策

  拜登政府執政后,全球衛生治理領域將呈現更多的多邊主義與多極化趨勢。如果隨著疫苗的應用,發達國家疫情能夠得到緩解、回到“常態”,加強抗疫中的國際合作、改革WHO與《國際衛生條例》的議程很可能重新獲得動力。一方面,從短期來看,各國可能在一些具體問題上強化協調,包括疫苗的國際公平分配、公共衛生事件的監測與應對,加強發展中國家應對緊急衛生事件的能力等。另一方面,在WHO改革與《國際衛生條例》修訂中,在具有政治敏感性的議題上取得突破的可能性并不大,例如攤派會費上調問題、PHEIC事件中WHO進行現場核查問題、建立對成員國遵守《國際衛生條例》的審查機制問題、在治理結構中納入非政府組織等問題。有鑒于此,全球衛生治理中各類制度與合作安排“疊床架屋”,不同議題領域、不同區域之間合作進展不平衡的現象仍將長期存在。

  在此背景下,中國在維護國內抗疫成果、加速社會經濟恢復發展的同時,應當繼續深化與“一帶一路”沿線國家在公共衛生領域的交流與合作。一是應在疫苗國際公平分配問題上積極作為,堅持新冠肺炎疫苗的國際公共產品性質,通過向發展中國家進行技術轉移、與新冠肺炎疫苗實施計劃(COVAX)加強合作等多種途徑開展國際合作。二是應以構建人類衛生健康共同體為指導理念,積極參與未來WHO改革議程,在堅持底線的同時促進國際合作。三是應重視周邊區域的衛生合作機制構建,例如在瀾湄合作機制中新設公共衛生工作組、構建東亞公共衛生對話機制等。

  另外,公共衛生是中、美兩國之間具有較大共同利益,較有可能重啟合作關系的領域。中方應當鼓勵美國向以WHO為核心的多邊機構注入更多資源,同時要警惕美國拉攏少數國家在聯合國框架之外另行構建機制,名為加強全球衛生安全,實則邊緣化WHO的傾向。

  拜登政府執政后中美圍繞RCEP與TPP/CPTPP的互動前景

  2017年特朗普執政后,明確將中國定位為“戰略競爭對手”。而且對華采取強硬政策也已成為美國兩黨的共識。拜登執政后,這一定位也不會改變。但是,與特朗普的孤立路線和單邊主義不同,在聯合同盟國對華施壓的同時,拜登也將尋求在氣候變化、全球衛生治理、地區安全等領域與中國合作。盡管拜登政府的對華戰略會給中國造成更大的外部壓力,但也為中國努力推動兩國關系走向理性競爭與合作提供了機會和空間?!秴^域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)和《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)/《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)就是兩國可以嘗試進行互動的領域。

 ?。ㄒ唬㏑CEP的特點及其對中國的重大戰略意義

  RECP具有若干突出特點,首先,它是東亞地區第一個真正意義上的區域性自由貿易協定,可以有效化解東亞區域合作中長期存在的“面條碗效應”。同時,RCEP還是中、日、韓三國之間簽署的第一個自由貿易協定,為未來三國談判建立更高水平的自由貿易協定奠定了堅實基礎。其次,無論是經濟規模、貿易總額、外國直接投資,還是人口規模,RCEP都占全球的1/3左右,是全球最大的自由貿易區。再次,RCEP是一個具有較高水平的自由貿易協定。除了大范圍降稅之外,還包括在貨物貿易領域實行原產地的區域累積規則、在服務貿易和投資領域采用負面清單規則等諸多亮點。最后,盡管條款標準不如CPTPP嚴格,但RCEP具有更大的現實可行性,而且更為關鍵的是,它并非一成不變,而是強調發展動態性和開放性,即規則可以根據需要不斷升級,成員也可在協定生效18個月后隨時擴大。

  對于中國來說,RCEP的簽署具有經濟、地緣政治和多邊主義三大戰略意義。從經濟上看,RCEP的簽署將顯著推進中國經濟增長與發展。 除了經濟收益增長之外,RCEP對中國而言更重要的是有助于穩定全球價值鏈。中美貿易戰和疫情給全球價值鏈的穩定和發展帶來了巨大的不確定性。疫情之后,安全因素和政府政策將會成為影響跨國企業對外投資的兩個重要因素。許多在華跨國企業有意采取所謂的“中國+1”戰略來應對新的形勢變化。在這種背景下,RCEP的簽署將極大增強各方對中國和東亞經濟的信心。在RCEP框架內,成員國之間貨物、服務、投資等領域的市場準入將進一步放寬,原產地規則、海關程序、檢驗和檢疫標準等將逐步統一,這些變化無疑將有力促進經濟要素在區域內的自由流動,強化區域內生產分工合作,進而推動中國和東亞區域內產業鏈、供應鏈和價值鏈的穩定和發展。

  從地緣政治上看,RCEP的簽署對于中國增強地區影響力和提升國家形象具有重要作用。在中國與東亞各國經濟一體化發展的格局下,中國經濟與東亞高度依存,出口貿易中東亞占比超過三分之一,吸引的外國直接投資中東亞占比更是接近80%。而隨著中國經濟的崛起,其對東亞各國經濟的反向正面溢出效應也迅速提高。目前,中國是東亞經濟增長的“發動機”,GDP超過區域整體的55%,是RCEP成員國中除老撾以外其他13個國家的最大貿易伙伴。RCEP的簽署無疑會進一步提升中國在東亞區域合作中的作用,并強化中國在東亞經濟與歐盟、北美地區三足鼎立中的“領頭羊”角色。

  從多邊主義角度看,RCEP的簽署對于穩定多邊主義具有積極作用。過去幾年,世界經濟與政治遭受一系列沖擊,如單邊主義甚囂塵上,各國對WTO和多邊貿易體系的信心不斷下降,中美貿易戰和疫情給世界帶來巨大的不確定性,建立在多邊合作基礎上的全球化進程遭遇逆流。在此背景下,中國推動RCEP的簽署,對于多邊主義來說無疑是一個令人鼓舞的好消息。

 ?。ǘ┌莸菆陶笾忻纼蓢鴩@RCEP與TPP/CPTPP的互動可能性

  為加強對中國的遏制,特朗普政府將奧巴馬政府時期實施的“亞太再平衡”戰略調整為所謂的“印太戰略”。拜登執政后,出于鞏固和擴大同盟一致對華的考慮,顯然會選擇繼續推行“印太戰略”。在經濟領域,為了更有力地牽制中國,重返TPP/CPTPP甚至加入RCEP無疑是最佳切入點。不過,由于諸多因素的制約,短期內美國大概率不會加入CPTPP或RCEP。

  第一,從拜登政府的政策優先順序看,亟須應對的挑戰是疫情、經濟蕭條、氣候變化和社會撕裂。對于重返TPP/CPTPP,雖然拜登在競選期間曾公開表示持開放態度,但兩大因素將會制約其在短期內加入。一是國內存在廣泛的反對意見。事實上,即使在奧巴馬政府時期,TPP也從未獲得共和黨和民主黨的共同支持。前國務卿希拉里曾將TPP稱為“黃金標準”,但她在2015年后為參加總統競選,就開始強烈反對該協議。二是北美自由貿易區(NAFTA)帶來的“陰影”。1994年NAFTA成立后,美國對加、墨兩國貿易逆差持續擴大,國內就業率自進入21世紀以來也開始下降。盡管許多研究表明這兩者之間并無直接的線性關系,但是在國內民粹主義不斷興起的大背景下,全球化往往最易成為“替罪羊”,特朗普后來迫使加拿大和墨西哥重新談判,目的就是讓美國人誤以為加入NAFTA是美國就業減少的罪魁禍首,而如果重新談判,美國就業就會增加。這種情況下,在2022年美國國會兩院中期選舉前,拜登政府為了保住民主黨的多數地位,顯然不會貿然選擇重返TPP或加入其他自由貿易協定。另一方面,短期內美國也不具備加入RCEP的條件,因為RCEP的擴容至少需要在協定生效18個月之后才有可能。因此,即使RCEP在2021年底前順利生效,美國申請加入最早也得到2023年下半年。

  第二,中國短期內也很難加入CPTPP。最近中國多次公開表態對加入CPTPP持開放和積極態度。不過,由于在國有企業、勞工權益、信息與數據的跨境自由流動等方面差異太大,短期內尚難找到一種各方都能接受的處理辦法。從日本政府最近對中國加入CPTPP可能性的表態就可看出,這將是一個漫長的過程。此外,美國也會極力阻撓中國在其之前加入CPTPP。因此,未來兩年中美兩國顯然很難在CPTPP、RCEP問題上形成實質性合作,兩國將會更多圍繞亞太區域合作展開競爭。從美國的角度而言,其將極力拉攏盟友攪局,打亂甚至阻止亞太區域合作進程;同時,在不影響自身國內政策進程的情況下,會公開表達重返亞太或“印太”區域經濟合作的決心,實際行動上則虛實結合、以虛為主,為未來加入做好準備。通過這些舉措增強亞太盟友對美國預期和信心的同時,也最大可能地削弱中國在亞太區域經濟合作中的影響力。從中國的角度看,則會繼續推動RCEP早日生效,同時努力推動加快中日韓自由貿易協定談判進程,加強與亞太各國雙邊自由貿易協定升級版的談判。在此基礎上,中國會不斷加強與CPTPP成員國的磋商,探尋早日加入CPTPP的可能性。

 ?。ㄈ┲袊幚韺γ狸P系的戰略選擇

  拜登執政給中美兩國構建新的雙邊關系框架提供了各種可能性。中國可以積極謀劃,采取“四輪驅動”方式處理與美國政府的關系。

  第一,在國內層面,扎實推進雙循環戰略的有效實施,練好內功。這是保障與美國發展對等關系的基礎。通過進一步深化改革和擴大開放,解決各類“卡脖子”和瓶頸問題是保證中國作為超大經濟體的國民經濟順暢循環的基礎,也是實現“以內促外”帶動國際大循環的有力支撐。只有在更高水平上構建起完整的國民經濟發展體系,才能為世界各國提供更加廣闊的市場機遇,推動形成更加穩定的全球經濟循環體系,促進各國共享全球化深入發展的機遇和成果。也只有這樣,我們才更有能力擺脫在關鍵領域對美國的過度依賴,推動兩國最終形成平等、穩定、良性的競爭與合作格局。

  第二,在區域層面,中國要積極引領東亞經濟穩定發展與再平衡調整,以此形成處理對美關系的重要支撐。東亞經濟再平衡的實質是要改變最終產品對美、歐市場的非對稱依賴,最終形成一種區域內生產與消費相對均衡的可持續分工和發展體系。這一問題在全球金融危機之后就被提出,但卻一直未能得到有效解決。中美貿易戰和疫情的全球蔓延對東亞各國經濟的巨大沖擊再次凸顯了這一調整的重要性和緊迫性。中國要加強與東亞各國的政府間協調與合作,使各國均能從經濟調整中受益,從而保證東亞經濟再平衡調整順利推進。

  第三,在全球層面,中國要繼續堅定維護多邊主義,努力提升國際形象,以緩解來自美國的壓力。根據皮尤研究中心的調查,西方發達國家的民眾對華普遍持有一種復雜心態。一方面,大多數國家民眾認為中國已經超過美國,是世界經濟的最重要力量;但另一方面,他們對中國的看法在近些年卻日趨負面。盡管皮尤研究中心的調查問卷本身存在立場預設的問題,但從結果的變化趨勢看,仍然需要引起重視。

  第四,在中、美雙邊層面,要努力與美國圍繞RCEP、TPP/CPTPP等區域合作問題形成良性互動。一是要努力恢復與美國的戰略與經濟對話,最大程度重建兩國之間的信任關系。二是可以對美國重返TPP/CPTPP或者加入RCEP秉持開放和積極的態度。美國加入亞太區域經濟合作或許有牽制中國的目的,但從亞太地區經濟發展中中國影響不斷增強、美國影響相對下降的趨勢看,美國重返TPP/CPTPP或加入RCEP不會弱化中國的地位,而且在某種意義上可能更有利于中國在多邊框架內解決兩國的經濟和貿易爭端,并贏得更多國家的信任與支持。

  拜登政府對華科技產業政策的傾向及應對

  中美在政治制度、意識形態和地緣政治等領域的分歧與對抗將長期存在,拜登政府也將在科技產業領域延續特朗普政府的政策基調。中國需拓展中美科技產業關系中的合作面,努力遏制惡化趨勢,盡可能為自身發展營造穩定的外部環境。

 ?。ㄒ唬┌莸钦畬θA科技產業政策的基本立場

  盡管拜登政府與特朗普政府的政策傾向不存在本質區別,但拜登及其政策團隊認為,特朗普政府出臺的許多旨在切斷中美經濟關系的政策措施笨拙、代價高昂、缺乏戰略意義。拜登及其政策團隊希望采取更明智的方法,在一些議題領域與中國合作,但在技術領域,特別是前沿高科技領域,則需要與中國競爭。因此,拜登政府將延續對中國企業的主要制裁措施。與意識形態、地緣政治等領域的對立和對抗不同,在科技產業領域,拜登政府的政策基調將主要體現為競爭與限制,即在提升美國科技產業競爭力的基礎上,對中國科技產業的發展進行制約,而非像特朗普政府那樣一味對華極限施壓。拜登政府強化中美科技競爭的著力點主要體現在四個方面。首先,增強國內科技投資。拜登已承諾將加大對美國工業投資力度,包括向科技產業進行大規模投資。其次,繼續采取措施限制中國在網絡通信和人工智能等領域的技術進步。再次,繼續通過貿易施壓等手段促使中國在知識產權與技術轉讓等領域做出讓步。最后,保留針對中國高科技企業的出口管制等制裁措施中的主要部分。

  與此同時,拜登政府將在改善與盟國關系的基礎上,以價值觀為紐帶,利用聯盟體系強化對華科技遏制。此前,民主黨對特朗普政府侵蝕美國聯盟體系的做法多有詬病。拜登及其政策團隊亦曾多次表示希望改善與盟國的關系,并希望在主要歐洲國家和日本等盟友的協助下,繼續對華科技施壓。

 ?。ǘ┯绊懓莸钦畬θA科技產業政策的主要國內政治因素

  特朗普政府對華科技產業政策的慣性將限制拜登政府的政策選擇。其主要包括三方面。一是數字技術政治化。在戰略認知層面,美國將數字技術設備的來源國與價值觀掛鉤,并以此作為制裁中國企業的借口;將國際數字技術合作與地緣政治掛鉤,如美方對中、俄在網絡通信領域合作的種種指責;鼓噪所謂的“數字威權主義”,以此抹黑中國與發展中國家的數字基礎設施建設合作。二是數字技術安全化。在政策邏輯方面,將中國在網絡通信領域的技術進步視為對美國的安全威脅,并以此作為升級對華制裁的主要依據。三是數字技術壁壘化。在政策措施方面,美國密集出臺針對中國的外國投資限制、出口管制、涉及網絡通信等前沿技術的教育與學術交流限制等措施。與此同時,美國國會仍將維持既有的對華科技政策傾向。這是由于美國兩黨核心人物在對華科技產業政策上存在高度的政策共識,阻礙中國技術進步的行動也一直是兩黨在過去幾年共同推進的少數政策議程之一。因此,基于兩黨共識的國會立法進程將對拜登政府的對華科技產業政策產生重要影響。

 ?。ㄈ┪磥碇?、美兩國在科技產業領域的風險因素與合作空間

  雙邊政治互信不足、科技產業競爭強度上升等因素可能強化拜登政府對華科技產業政策的競爭性傾向。首先,拜登的對華政策思路可歸結為在可以合作的領域進行合作,對必須競爭的領域強化競爭,而科技產業是必須競爭的領域。如果兩國戰略競爭強度升級,會導致拜登政府對華科技產業政策的競爭性乃至對抗性上升。其次,雙方在新興技術領域的競爭關系有可能強化美國對華科技遏制政策。未來一段時期,新一輪科技革命的技術成果與產業應用將呈現爆發狀態。中美兩國在科技產業領域不利于美國的實力對比變化,會進一步加劇美國對華科技產業政策的競爭性。特別是在與中國企業存在競爭關系的部分美國企業及相關商業團體的游說下,兩黨可能會在強化對中國企業的制裁上增加新的共識,并推動出臺新的制裁措施。再次,一旦拜登政府顯著修復、改善與歐洲主要盟國的雙邊關系,將會增加盟國配合美國制裁中國企業的政策動能,并將對中外科技產業合作產生明顯的負面影響。

  當然,在高科技產業鏈合作、雙邊科技交流以及全球(科技)治理等領域,中國與美國也存在較大的合作空間。首先,在企業層面,中美兩國在新興科技產業領域合作空間廣闊。以人工智能為例,美國擁有深厚的技術儲備,而中國擁有豐富的數據與應用場景。兩國企業在此領域擴大合作,有助于互利共贏。其次,從中美雙邊關系來看,兩國在與科技相關的氣候變化、傳染病防治等領域存在較大合作空間。這些領域也是拜登政府試圖(有限)擴大的雙邊合作領域。再次,中、美兩國在全球治理領域存在較大合作空間。拜登政府可能會利用世界衛生組織、二十國集團、世界銀行等多邊合作框架,促使中國按照所謂的“國際標準”承擔更多責任并受到更多制約,而非像特朗普政府那樣對此類多邊框架持排斥態度。

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  第一,秉持開放創新政策立場,積極推動雙方高科技企業在研發與產業方面的合作。首先,進一步完善外商投資、知識產權保護等領域的法規條例,為包括美國企業在內的各國高科技企業來華投資或進行研發合作創造有利環境。其次,以中美地方交流為基點,通過既有或新建的兩國省州或地方政府之間的合作機制與平臺,推動美國高科技企業來華投資,并可以此促進雙方高科技企業在第三方市場的合作進程。在此過程中,亦可嘗試推動美國地方政府與高校對聯邦政府施壓,促使國務院等聯邦政府部門恢復對中國赴美留學、訪學人員正常的簽證程序。再次,積極打造美國高科技企業在華合作項目的成功典范,如“特斯拉上海超級工廠”等項目,并以此推動美國高科技企業來華投資,從而降低美國對華科技“脫鉤”的實際效果。

  第二,在確保中美關系總體穩定的前提下,圍繞科技產業與科技合作相關議題推動雙邊對話與合作進程。一方面,推動中、美兩國開啟各層級對話,在拓展交流范圍的同時,就美國對華出口管制、對中國企業的制裁等議題展開磋商,爭取遲滯或遏制美國對華科技制裁的升級趨勢。另一方面,探索與拓展雙方在太空探索等領域的合作議程,拓展兩國科技合作的新空間。

  第三,高度重視第三方對美國對華科技產業政策的影響,努力改善中國與歐洲國家的經濟與科技產業合作關系。目前,美國與以歐洲國家為代表的盟國的關系正變得日益復雜,它們之間不僅有共同利益,也有各自的戰略需要。歐洲國家面臨因疫情導致的嚴峻的經濟形勢,對擴大中歐經濟與科技產業合作存在較高的期待。特別是在科技產業領域,歐盟亦致力于保持歐洲的“數字技術主權”,期望縮小與美國在信息產業領域的差距。這為中國促使部分美國盟國在中美科技產業博弈中保持相對中立的立場提供了契機。有鑒于此,需著力推進中、歐雙方在數字基礎設施乃至人工智能等領域的合作進程,并促使歐洲主要國家不緊密追隨美國的對華科技遏制政策。

  第四,在多邊層面,中國需適時推動全球科技治理,并可在此框架下探索中美合作的發展空間??山Y合中方在2020年9月提出的《全球數據安全倡議》,推動關于數字基礎設施合作的治理議程,并借此提升中國在新興科技治理領域的話語權,為中國高科技企業的海外拓展營造有利的輿論氛圍。

  

作者簡介

姓名:朱鋒 丁純 楊成等 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:汪書丞)
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