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拜登移民政策的設想與現實
2021年03月09日 10:17 來源:中國現代國際關系研究院 作者:張文宗 字號
2021年03月09日 10:17
來源:中國現代國際關系研究院 作者:張文宗

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  美國總統拜登日前宣布解除特朗普2020年發布的“綠卡”凍結令,延續逆轉前任移民政策的動向。政治極化和兩黨惡斗使美國不少內外政策反復折騰,移民政策就是其中“最極化”的議題之一。拜登執政后,為清理特朗普執政遺產、滿足民主黨選民基本盤需要并重新樹立移民國家形象,力推具有鮮明自由主義特征的移民政策。但在美國疫情肆虐和右翼民粹主義勢力仍然強大的背景下,相關政策恐怕要打不小折扣。

  拜登的移民政策內容龐雜,大致可分為幾個方面。

  首先是取消“禁穆令”和放寬難民政策。特朗普當初出臺極端舉措,被認為是對穆斯林和中東難民根深蒂固的歧視。作為民主黨總統,拜登擺出“還歷史欠賬”的姿態,試圖展現相對于共和黨的道德優勢。畢竟,美國發動伊拉克戰爭、卷入敘利亞和利比亞內戰,是中東北非難民潮的罪魁禍首。這些象征性舉動對解決中東問題沒有幫助,但或許能些許改善美國的形象。

  其次是重新吸收高技術移民。這在很大程度上是為了“利”。特朗普順應右翼民粹勢力要求,不僅大幅收緊以家庭成員為對象的“鏈式移民”,對美國歷來重視的高技術移民也不樂見,一度收緊H-1B工作簽證。拜登則重視搶占高科技革命制高點,重視海外人才為己所用。美國的頂尖大學、國家實驗室、硅谷及其他高科技企業不僅樂見此舉,更是有力推手。

  再次是停建美墨邊界墻。當年為建墻,特朗普不惜制造預算僵局迫使國會撥款,甚至宣布南部邊境緊急狀態,悍然動用軍隊和軍費。而對民主黨來說,封堵非法移民維護國家安全的共識不容挑戰,但加強南部邊境的“電子墻”建設成本更低、效果更好。這種“效率說”未必當真,由大量監視塔、攝像機、熱成像設備組成的“虛擬墻”比鋼鐵水泥之墻更容易被選民基本盤接受,或許才是實情。

  最后是推動非法移民的合法化。對于隨非法移民父母進入和滯留美國的兒童,奧巴馬通過“童年抵美者暫緩遣返”計劃,為這70多萬“追夢人”提供了一條成為美國公民的途徑。特朗普試圖堵住這條路,但被聯邦最高法院否決。要讓這些“追夢人”圓“美國夢”,拜登必須過國會這關。在民主、共和兩黨在參議院勢均力敵、民意高度分裂的情況下,做到這一點并不容易。要讓1100多萬非法移民逐步合法化,更是難上加難,是“幾乎不可能完成的任務”。

  美國移民政策與其經濟社會發展息息相關,歷史上幾次大規模移民潮,都是飛速發展的經濟急需海外勞動力的結果。經濟危機和衰退期間,美國通常會出現排外、反移民的社會情緒和政治運動。特朗普掀起的反移民和排外運動,是2008年金融危機的直接后果。吊詭的是,從特朗普執政到疫情刺破經濟泡沫,美國經濟創下連續增長128個月的紀錄,但正是這個時期,特朗普掀起二戰后美國最瘋狂、最極端的反移民浪潮。這既表明金融危機對社會沖擊有滯后性,也表明上世紀80年代以來新自由主義、“超級全球化”、金融化、自動化、信息化對美國藍領白人傷害之深。

  對拜登而言,引進海外人才、接納難民解決的是“小增量”問題,局面可控。不過即使操之在手,若想成功也離不開控制疫情和經濟復蘇。疫情控制不住,經濟復蘇乏力,人才不會來,反移民情緒也會居高不下。經過嚴格審查的小規模穆斯林難民,應該不會激起太大反彈,而一旦國內出現新的和宗教極端主義相關的恐襲,拜登將承受巨大壓力。停止建墻和推動非法移民合法化,會刺激墨西哥和中美洲部分國家的窮苦人北上赴美,催生新的“大篷車”移民現象和人道主義問題。解決這個“大增量”,拜登的方法是向中美洲國家提供發展援助,以消除非法移民產生的根源,但這非一日之功,更需利益攸關方配合。

  對于“追夢人”這批“小存量”,逐步歸化的門檻相對低些。而對于上千萬非法移民這個“大存量”,使之合法化則牽動黨派利益、立法程序、福利政策、種族關系和文化傳統,阻力極大,操之過急必引發強烈反彈,甚至增加民主黨輸掉2022年中期選舉和2024年大選的概率。

  美國的移民問題還離不開全球大趨勢。一方面,英國“脫歐”、“特朗普主義”影響仍在,美歐極右勢力活躍等,表明西方反全球化和反移民勢力仍很強大,移民和難民不受歡迎。疫情肆虐、國際經濟陰霾難除,進一步加劇反全球化趨勢,并對人員和勞動力流動構成嚴重限制,也打擊全球解決難民問題的努力。聯合國難民署官員警告稱,2020年全球難民重新安置水平可能是近二十年來最低的。

  另一方面,全球經濟不平等,可能因疫苗分配不公平、世界經濟“K型”復蘇而加劇,部分脆弱國家甚至可能因多種問題交織出現社會動蕩,從而催生新的移民需求和難民問題。

  總之,拜登移民政策的前景有賴其他政策的配套實施。能否盡快控制疫情、通過新的經濟刺激計劃、啟動大規?;?、引領新科技革命等,不僅關系美國人的就業,關乎拜登“中產階層經濟學”的成敗,也關系到其收留難民、吸引人才、同化非法移民的成敗。

 

?。ㄗ髡呦抵袊F代國際關系研究院美國研究所所長助理、副研究員)

 

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