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有效市場與有為政府——兼論中國特色社會主義市場經濟
2021年03月09日 10:26 來源:《中國勞動關系學院學報》2021年01期 作者:劉建麗 字號
2021年03月09日 10:26
來源:《中國勞動關系學院學報》2021年01期 作者:劉建麗

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  摘要

  政府與市場的關系一直是經濟學討論的經典命題?,F代市場經濟運行的現實是,世界上不可能存在完全有效的市場和能力無缺的政府,也不存在標準和完美的“政府與市場關系”,每個國家都在尋求有效市場和有效調控的有機結合點。中國特色社會主義市場經濟在充分發揮“有效市場”與“有為政府”的作用方面具有獨特的制度優勢。在我國全面建設社會主義現代化國家的征程中,只要堅定社會主義道路,堅定改革和發展初心,就一定能夠在“有效市場”與“有為政府”結合方面走出一條符合中國國情的特色道路。

  關鍵詞

  有效市場;有為政府;社會主義市場經濟;新型舉國體制

     

  現代市場經濟運行的現實是,不可能存在完全有效的市場和完全理想的政府,每個國家都在尋求有效市場和有效調控的有機結合點。本質上,市場無所謂“失靈”,市場機制所不能及的問題,恰恰是政府需要面對和解決的問題。問題的關鍵在于市場機制運行的自然結果,是否超出了一國政府所代表的公共利益的允許邊界,是否有悖于政府所建構的制度目標。如果政府作用有助于改善市場經濟運行的負效應,則政府就是相對有效的。當然,政府能力通常也是有限的,現代數字技術的發展則大大延展了政府的能力邊界。政府與市場并非“非此即彼”的關系,各國所選擇經濟體制的不同和經濟發展模式的差異,塑造了政府與市場關系的主基調?! ?

  中國特色社會主義市場經濟體制前所未有地將社會主義制度與市場經濟機制結合起來,并且表現出強大的經濟創造力和制度生命力。正如習近平總書記在中央政治局第二十八次集體學習時所指出的,“在社會主義條件下發展市場經濟,是我們黨的一個偉大創舉。我國經濟發展獲得巨大成功的一個關鍵因素,就是我們既發揮了市場經濟的長處,又發揮了社會主義制度的優越性……之所以說是社會主義市場經濟,就是要堅持我們的制度優越性,有效防范資本主義市場經濟的弊端。我們要堅持辯證法、兩點論,繼續在社會主義基本制度與市場經濟的結合上下功夫,把兩方面優勢都發揮好,既要‘有效的市場’,也要‘有為的政府’”。[1]我國的改革開放歷程和經濟發展實踐,正在向世人展示中國共產黨如何帶領全國人民勠力前行,“破解這道經濟學上的世界性難題”。中國特色社會主義市場經濟已經和正在展現出強大的效率優勢和制度優勢,只要堅定社會主義道路,堅定改革和發展初心,就一定能夠在“有效市場”與“有為政府”結合方面走出一條符合中國國情的特色道路?! ?

  一、政府與市場的關系  

 ?。ㄒ唬┱c市場的關系是構成一國經濟體制的核心內容  

  政府與市場的關系一直是經濟學討論的經典命題。自古典經濟學鼻祖斯密將市場比喻成“看不見的手”以來,人們通常將政府視為“看得見的手”,而與“市場”這一資源配置手段相提并論。從根本上而言,“政府”是一種調整人類社會各類關系與規則的治理機制。只要這種機制與一定的職能分工相結合,就成為一種治理機構。遠在私有制和國家誕生之前,原始社會就存在狩獵分配制度,雖然當時還沒有“政府”這一治理機構,但一個部落對狩獵任務和狩獵所得進行分配所倚賴的規則已經發揮了類似政府機制的作用。隨著人類社會的演進和國家的出現,“政府”成為社會關系治理中的規則制定者;而只要存在交換,市場就在發揮作用。從這個角度來看,“市場”作為利益交換的實現機制似乎是自然產生的,只不過產權制度的確認進一步夯實了市場機制的基礎。不管是資本主義國家還是社會主義國家,都需要在其經濟體制中規定政府與市場的關系,通過界定政府與市場發揮作用的方式,大體框定政府與市場的邊界。運轉良好的市場經濟體系,既需要有效的市場,使市場主體的積極性得以充分發揮,使價值創造得到充分激勵;同時也需要有作為的政府來保障經濟運行的制度基礎,并確保公共政策目標的實現,政府應該“保護產權,維持宏觀穩定,克服市場失靈,因勢利導地推動技術、產業、制度等結構的變遷”[2]。事實上,減少對市場的干預,政府從直接經濟活動中退出,并不意味著弱政府。通過立法推動產權保護,通過制度創新推動技術進步,無不體現著政府的強力作用。政府之強,不在于直接參與經濟活動,而在于塑造發展環境、維護公平競爭?!?

 ?。ǘ┱c市場并非“非此即彼”的關系  

  通常我們討論政府與市場的邊界,似乎兩者存在“非此即彼”的關系。如果存在這種替代關系,也僅僅是當兩者作為資源配置手段時存在。在“公共選擇之父”布坎南的理論中,政府失靈也是建立在自利個體假設基礎之上的。實際上,政府作為公共利益的代表,其工作機制絕非個體自利決策的總和或群體博弈的結果,而是通過一套預設的目標和機制去運行。政府失靈的存在,很大程度上是由于信息不完全和信息不對稱導致的決策不科學,進而造成群體福利的損失。在大數據時代,由信息因素導致的政府失靈將得到改善。政府作用不僅僅是計劃和調控,政府本身就產生經濟行為。企業不僅僅產生市場交易行為,還有政治行為和公益行為,因此,市場本身可以承載社會性和公益性目標。從職能來看,政府和市場不是“非此即彼”的關系,而是互有交叉;即便在某一時點上政府與市場存在邊界,這一邊界也是動態調整和不斷演化的。有學者通過對民間借貸糾紛化解的案例考察,發現“地方政府的市場角色并不僅僅是由政府行為單邊界定的,而常常是在市場主體與政府的互動過程中被雙邊界定的”[3]。而從目標來看,在國家制度范疇內,政府目標遠遠涵蓋了市場目標。政府不僅要保證市場機制的運轉和市場公平競爭的環境,還要保證其他非市場的分配和福利目標,而在此意義上,市場僅僅是政府為達到預期目標而進行資源配置和價值實現的手段?! ?

 ?。ㄈ┱c市場關系的最優均衡僅是一種理想狀態  

  在傳統經濟學教義中,市場機制幾乎可以解決一切問題,政府僅是這套機制的從屬和服務機構。布坎南認為,經濟問題、社會問題和政治問題都可通過公共選擇機制解決。他將來自個人間相互交易的“經濟人”自利概念移植到了政治決策和社會公共事務決策領域中。英國脫歐公投可以看作一次公共選擇機制的實驗,其結果已經表明,個體博弈的加總結果并不代表公共理性,也不一定導向公共福利最大化的結果,公共選擇解決不了“政府失靈”問題。政府與市場的最優均衡也僅是理論上的理想狀態,因為市場體系是不斷演化的,政府的公共政策目標也并非一成不變。最好的情形是,政府在不斷提升治理能力的過程中調節自身與市場的關系,同時,政府與市場又在相互作用過程中不斷演化出更合意的關系?! ?

  資本主義國家仍然在政府與市場關系上搖擺不定。市場經濟體系是需要政府正確發揮作用的體系,而不是經濟主體自由運行的體系。只要對各資本主義國家市場經濟運行質量進行簡單審視就可以判斷,市場經濟的高質量運行離不開政府的強力作用。政府能力孱弱的市場無不面臨重重危機,如拉美經濟動蕩,非洲國家匯率巨幅波動,部分獨聯體國家面臨經濟和政治危機等。市場經濟首先是法治經濟,而法治,從來都是政府強力推動的結果。立法本身就是政府塑造市場的一種手段。沒有強有力的政府,殘缺的司法體系和孱弱的執法體系都會成為經濟運行的攔路虎。即便是一直標榜自由市場經濟的美國,其聯邦政府在構建以科技與創新政策為核心的現代產業政策體系過程中,也在發揮著越來越積極的作用。[4]在國際金融危機和經濟波動加劇時,聯邦政府的宏觀調控和直接經濟干預也會更加頻繁?! ?

  傳統的西方經濟學教義一直推崇全球大市場,西方國家政府卻在不斷制造“國別市場”。當把不同國家政府放到世界經濟這個大家族當中,會發現,西方國家政府對國際經濟合作關系產生著重要的形塑作用。按照資本主義國家所標榜的自由市場經濟原則,國與國之間阻礙要素流動和經濟關聯的壁壘應該被政府所摒棄和限制,當國與國之間壁壘和障礙叢生,自由市場經濟便是一個偽命題。資本主義國家所標榜的自由市場經濟和“小政府”,近年來不斷被證明是偽命題。長期以來,美國一直以所謂的“長臂管轄權”插手他國經濟事務;國際金融危機發生后,美國政府依靠自己的金融霸權不斷向外轉移市場經濟運行風險;最近兩年,美國以泛化的“國家安全”概念,阻撓和干擾正常的國際產業鏈合作,破壞國際經濟合作秩序。從世界范圍來看,美國政府是全球市場經濟體系的強力干預者?! ?

 ?。ㄋ模﹪H上并不存在標準和完美的“政府與市場關系”  

  世界上沒有放之四海而皆準的發展模式,也不存在最優或最完美的經濟體制?!吧鐣髁x”和“資本主義”這種籠統的制度劃分,遠遠不能解釋不同國家經濟體制和經濟發展模式的差異。即便同是資本主義國家,西歐國家、北美國家和亞洲的日韓,經濟體制也迥然不同,標準和完美的“政府與市場關系”根本不可能存在。英美的所謂自由市場經濟模式,日本、韓國的政府主導型市場經濟模式,北歐的混合市場經濟模式,目前來看,并沒有顯示出某一種模式相對于其他模式的顯著優勢。在現實經濟世界中,很難抽離國家的民族性和文化傳統而談論經濟制度。適合于某一國家、某一民族的經濟模式,不見得適用于其他國家和民族。從日韓的經濟發展經歷來看,其經濟追趕過程依賴于非常規的產業發展路徑,這種非常規路徑又依賴于政府主導的頂層設計和制度供給。中國是社會主義市場經濟的開拓者,改革開放40多年來中國經濟取得的偉大成就,就是社會主義市場經濟體制確立并不斷發展、創新和完善的結果。社會主義市場經濟,就是要在堅持社會主義的前提和制度框架內發展市場經濟。市場經濟僅僅是一種資源配置方式和經濟運行機制,它強調市場參與主體的自發性、自覺性和自適應性。但國家和世界經濟體系是由無數個子系統組成的,這些子系統之間不可避免地存在目標的沖突甚至對立。自由市場經濟早就被歷史證明存在先天的弊端和不足,由此催生了“凱恩斯主義”。但不管是何種主義,只要囿于資本主義制度體系,自由市場經濟運行的內在頑疾便會周期性出現?! ?

  二、中國特色社會主義市場經濟在有效市場與有為政府結合方面具有更大優勢  

  如何實現有效市場與有為政府的有機結合,是經濟學傳統范式未有預設更無法解答的問題。中國目前“深化改革、擴大開放”就是要在社會主義基本制度和市場經濟體系融合方面蹚出一條新路,從而破解這個經濟學的世界性難題?! ?

 ?。ㄒ唬┲袊伯a黨領導下的政府能夠在統一的發展邏輯下主動變革  

  成熟市場經濟國家一般經歷了較長時間的市場經濟發展過程和相應的制度建構過程,與市場經濟相關的各層次制度較為完善,政府與市場的邊界以及政府對經濟的調控方式較為穩定,政府職能也相對確定。而體制轉軌本身就意味著政府職能的轉變,以及政府和市場關系的調整。在新中國成立之初,市場作為資源配置手段僅僅是計劃手段的補充,市場空間被壓縮在非常狹小的空間內。計劃經濟向市場經濟體制的制度轉軌本身依賴的是政府力量的自覺推動。體制轉軌過程中,政府與市場的邊界處于持續動態調整之中。我國改革開放以后市場空間的每一次擴大都與國家的政治與行政管理體制改革密切相關,市場邊界的每一次擴大、市場力量的每一次釋放,無不伴隨著政府的主動變革。從我國現實情況來看,政府與市場關系互動的效果很大程度上取決于政府自身職能的轉變程度。[5]正如金碚所指出的,與資本主義國家政府所不同的是,中國政府是由共產黨這一超然的制度建構者所領導的,中國政府所作出的經濟計劃和制度安排等,都是在黨的領導下作出的,政府的經濟調控政策方向總是在黨中央的“經濟工作會議”中確定的。[6]  

  十一屆三中全會是政府職能轉變的起點。1984年,黨的十二屆三中全會一致通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》,該決定提出“實行政企職責分開,正確發揮政府機構管理經濟的職能”。在此基礎上,1987年黨的十三大進一步提出政府職能轉變的關鍵在于“使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主”。而1992年黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標,成為政府職能轉變的重要分水嶺。此后,中國政府職能轉變的目標是建立與市場經濟體制相適應的服務型政府。改革的過程實際上也是政府從經濟的直接計劃者和管理者向市場環境塑造者和市場主體服務者轉變的過程。到了全面深化改革時期,服務型政府建設隨之進入了深化階段。2013年,黨的十八屆三中全會展開了全面深化改革的藍圖,會議指出經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。這些重要會議成為政府與市場關系調整的一個個重要節點,都推動了政府與市場邊界的調整?! ?

 ?。ǘ┥鐣髁x制度賦予了我國政府更強大的治理能力  

  有為政府對于任何經濟體都是必要的。市場經濟的有效運行離不開政府的積極作用,我國實行的社會主義市場經濟相對于資本主義市場經濟的一個明顯區別是,社會主義制度賦予政府的宏觀調控能力和資源調度能力明顯優于資本主義制度下政府的調控能力。我國在推動經濟體制改革的過程中,政府作為公共利益的代表,不僅是市場的參與者,也是市場的塑造者和監督者,同時還是“市場失靈”的糾錯者。而在資本主義社會,政府對于經濟的調控更可能被利益集團所左右,使市場經濟運行最終偏離社會福利最大化的目標?! ?

  中國政府體現出比世界上其他國家更強大的治理能力,這種治理能力內生于社會主義制度,而且能夠隨著實踐的發展和執政者的學習而不斷提升。在一國范圍內,市場經濟運轉依賴于社會體系的良好運轉。但我們發現,在西方經濟學體系中,社會體系正常運轉是預設的內在條件之一,即社會中各類人群能夠各司其職、安居樂業。同時我們看到,最近一年來美國社會正在經歷嚴重的撕裂和對立沖突,不同族裔的沖突可以嚴重到導致全國性罷工。疫情期間不同人群對佩戴口罩的不同理解以及需求,也會導致日常的沖突和工作、消費場所的混亂。美國、韓國等國家在疫情嚴重時期,屢屢曝出護士集體辭職等新聞,資本主義所信奉的“個人利益優先”原則,正在腐蝕社會良性運轉的基礎。而我國在疫情期間,政府表現出強有力的組織力、領導力和號召力,人民表現出良好的大局意識、集體意識和凝聚力。正所謂“人民有信仰、國家有力量”,這種有為政府保障了社會體系的正常運轉。而社會體系的正常運轉,是經濟體系正常運轉的基礎和保障。中國政府強大的治理能力還體現在體制轉軌過程中彰顯出的對各種新問題、新矛盾的解決能力和對各種風險的駕馭能力。中國的改革開放是“摸著石頭過河”的過程,中國走出了世界上任何其他國家都沒有經歷過的發展路徑;中國不能照搬照抄任何其他國家的經驗,這對一個世界人口最多的發展中國家政府來說,是一個極大的考驗。而中國共產黨領導下的各級政府,經受住了層層考驗,交出了令人民滿意的答卷?! ?

  中國政府的治理能力,還體現在處理國際關系和參與全球治理方面。構建人類命運共同體和全球治理體系,需要有為政府之間的良性合作。美國的霸權主義正在干擾和破壞全球產業鏈、供應鏈和價值鏈的穩定運行,正在破壞市場經濟在全球運行的基礎。2013年,習近平總書記首次提出構建“人類命運共同體”的倡議后,得到了國際社會的廣泛認同和積極響應。面對氣候變化、疫情、局部戰爭與沖突頻發以及各種“保護主義”逆流,全球治理正在面臨前所未有的挑戰。唯有國家之間、各國政府之間密切磋商、相向而行、通力合作,才能有效化解各類危機與矛盾。當前,某些國家在國際事務中的不作為、亂作為、逃避責任等行為,已經對國際關系造成了破壞。中國提出的構建人類命運共同體的倡議,體現了我國負責任政府的作為和擔當?!耙粠б宦贰背h更是得到了沿線國家的積極響應,創造了政府之間戰略合作的新范式和國際經濟合作的新典范?! ?

 ?。ㄈ┥鐣髁x市場經濟本身包含的目標性使命有利于對市場經濟運行結果的糾偏  

  自由市場經濟運行的結果,并不考慮分配的公平問題,而且,通常也不意味著整體效率。即便是政府通過調控和反壟斷等手段能夠提升整體經濟運行效率,公共政策的非連續性也會導致效率的損失。傳統經濟學的研究范疇是將時空因素和制度因素抽象掉之后的經濟主體運行結果。實際上,一個顯見的事實是,西方國家各屆政府的更迭,由于黨派、政見和執政理念的不同,造成了公共政策的不斷自我否定和社會資源的嚴重浪費,特朗普政府對奧巴馬政府的全面否定就是一個例證。社會主義市場經濟本質上是由機會公平通向結果公平的一套制度安排。共同富裕內生于社會主義的本質要求?!敖夥派a力,發展生產力”,是鄧小平關于社會主義本質論斷中有關發展路徑的規定性闡釋,而“消滅剝削,消除兩極分化,最終達到共同富?!北砻髁松鐣髁x的發展目標和終極追求。我國政府與西方國家政府有著本質不同,我國政府不僅承擔著經濟發展的路徑性使命,還承擔著經濟發展的目標性使命,這兩大使命以連續“五年計劃”的形式予以保障。而且我國政治的穩定保障了公共政策內在邏輯的連續性,這種連續性對于確定性目標的高效達成至關重要。到目前為止,中國改革開放所取得的巨大成就,充分體現了我國社會主義市場經濟體制的制度優勢,而對階段性目標的持續承諾、確認和投入,必將有助于實現社會主義為人民謀福利的終極目標。也就是說,社會主義市場經濟的發展,在我國政府治理之下,必將服從和服務于社會主義的終極目標。在國家財富積累的初始階段,效率是壓倒一切的優先目標。因此,“允許一部分人先富起來”,對創造性勞動予以效率獎賞,是解放生產力、發展生產力的必然要求。當社會財富積累到一定程度,人們物質生活得到極大改善,精神追求大大提升之后,社會主義社會對共同富裕的追求自然上升為比效率更為優先的發展目標??傊?,社會主義本質所包含的目標性使命使政府能夠將市場經濟運行結果調節到社會可接受的范圍內?! ?

 ?。ㄋ模┥鐣髁x國家更直接和緊密的央地關系使政府作用的發揮更加順暢  

  構建富有特色的央地關系是中國處理政府與市場關系的關鍵環節。隨著經濟體制改革的推進,地方政府獲得了越來越多的財權和行政事務決策權,同時中央政府仍然掌握著對地方政府的絕對領導。正如傅勇所指出的,財政自主權和經濟決策權的下放,使地方政府獲得了地方經濟發展的自主性,同時地方官員的任命、考核、晉升和激勵由上級政府來實施,保證了地方官員在決策時受上級宏觀政策的制約而不至于偏離中央的政策導向。因此,政治集中與財政分權的有機結合是中國式分權的重要特征。[7]正是這樣的體制安排,使得我國在保證各地發展自主性的基礎上,能夠在發展部署上做到全國一盤棋,統籌聯動,政令貫徹高效,這是中國能夠“集中力量辦大事”的體制基礎。當然,這種體制安排經常成為西方國家詬病中國政府干預市場經濟的一個方面。事實上,更加緊密的央地垂直關系與市場經濟運行中的政府作用完全是兩個范疇,更緊密的央地關系可以更好地落實產業政策,而產業政策的實施可以并不違背市場經濟運行規則。產業政策并非計劃經濟產物,資本主義國家也有產業政策。例如:英國2017年發布了產業戰略白皮書,意圖通過公共投入和政策引導,形成新的經濟增長點;而一直倡導自由市場經濟的美國,對農業大規模的補貼就是其產業政策的體現?! ?

  除了統籌效率優勢以外,中國央地關系還可以通過地方“錦標賽”機制促進經濟效率提升。雖然“錦標賽”機制會造成規模沖動,但毫無疑問的是,過去40年來中國經濟的高速增長很大程度上得益于地方政府間的競爭性增長機制。有學者指出,“五位一體”總體布局本質是中央政府根據人民利益設置的多任務晉升“錦標賽”,中央統籌下的地方競爭機制提供了協調央地關系的中國方案。[8]單純的分權并不一定帶來經濟增長。中國方案表明,強大的政治集中是分權得以有效推動經濟增長的前提,也是規范地方政府行為的前提。多數資本主義國家由于央地關系松散,在許多經濟政策和公共事務方面中央政府對地方政府都缺乏制約,導致一些宏觀政策并不能快速見效。新冠肺炎疫情暴發以來,美國在抗疫措施上各州各自為政的弊端暴露無遺。特朗普政府的“制造業回歸”戰略,更多的是聯邦政府的推動,而各州對該戰略的反應迥然不同,地方難以對聯邦政府形成戰術支撐,導致聯邦政府政策實施的效果大打折扣?! ?

  三、有效市場與有為政府有效結合的重點領域:以新型舉國體制推動關鍵核心技術突破  

 ?。ㄒ唬┮耘e國體制攻克關鍵核心技術是世界科技強國的通行做法  

  采用舉國體制攻克核心關鍵技術是世界科技強國的通行做法。美國在商業系統創新能力成長起來之前,聯邦政府對創新系統的直接投入較多。20世紀60年代早期,聯邦政府資助了大約兩倍于美國工業界的研發資金。隨著商業系統創新能力的逐步積累和企業R&D投入的增加,美國聯邦政府的科研投入才逐步下降。美國的曼哈頓計劃、登月計劃等都曾采用舉國體制,甚至超越了舉國體制。例如,曼哈頓工程集中了當時西方國家(除納粹德國外)最優秀的核科學家,羅斯??偨y更是賦予這一計劃以“高于一切行動的特別優先權”,該計劃的成功促進了二戰后系統工程的發展。美國創新體系的主要特征之一是美國政府強力支持基礎研發,2018年美國投入基礎研發的費用占到總研發支出的24.6%。同時,通過國防投資促進創新是美國構建國家創新體系的重要支持路徑之一,即通過軍轉民的方式鼓勵創新。從美國預算執行情況來看,2018年其用于軍事研發的金額達到194億美元,此類研發支出在WTO框架內不需要通報,不存在補貼的合規性問題。[9]  

  美國的集成電路產業就是政府扶持的產物,美國發展集成電路產業的初始動力來源于軍事國防。在集成電路產業出現的早期,美國的國防軍事部門購買了其國內集成電路企業的絕大多數產品。到20世紀70年代,其國內集成電路產品近半數被軍工部門所購買。20世紀80年代,美國出現了許多技術顧問公司,它們大多由政府、企業和大學聯合投資。美國中央情報局甚至還專門成立了一家名為In-Q-Tel的風險投資公司,它主要向包括半導體公司在內的高科技公司投資。英特爾、德州儀器等半導體公司,都是美國軍方的主要供應商。直至目前,英特爾還在與軍方開展合作研發。具有政府背景的投資公司不以營利為目的,而主要是為了確保美國安全部門可以應用最新的情報技術。這種發展模式極大地促進了美國集成電路產業的發展,即使在一些領域一度被日本超越,美國也能依靠國家的產業發展戰略和對抗性的“貿易戰”等手段,保障其在集成電路產業的長期領先地位??梢钥闯?,美國對集成電路產業發展的扶持,明顯依賴以國防目的為牽引的舉國體制模式。具有諷刺意味的是,中國華為這樣通過自主創新而崛起的民營企業,卻被美國指責“與軍方關系密切”,不得不說這是美國在“以己度人”。美國這種以“國家安全”為幌子的舉國體制,是與市場經濟原則相違背的損害他國利益的霸權主義體制?! ?

  20世紀60年代末,在空客公司成立之初,歐洲不少國家都有自己的飛機制造企業,但由于力量分散,各自為政,任何單個國家、單個企業都無法與強大的美國波音公司競爭。在政治家們的聯合推動下,由法國、德國、英國、西班牙四國共同發起的空客公司成立,該公司整合了各國的科技資源和生產能力,開展聯合技術攻關,最終成長為與波音相抗衡的飛機制造商。歐盟大飛機項目是在舉國體制基礎上區域經濟一體化的產物,應該說,歐盟的大飛機項目攻關已經超越了舉國體制對科研資源的調度能力,是各國政府聯合起來介入技術創新路徑、攻克關鍵核心技術的一個典型案例?! ?

  亞洲國家日本和韓國實施的是政府主導型市場經濟,政府在科技創新方面的作用更加突出。1973年石油危機之后,日本經濟陷入戰后最大的蕭條。隨著各國經濟陷入衰退,日本的“貿易立國”戰略難以為繼。同時,日本在科技方面的“拿來主義”也難以保障其經濟強國地位,于是進入80年代日本提出“科技立國”戰略。為了加快推進“科技立國”戰略的實施,日本政府制定了一系列科研制度,鼓勵基礎研究和產、學、研、官聯合進行科研攻關。進入90年代,隨著知識經濟的興起和各國科技競爭的日趨激烈,日本政府進一步豐富了“科技立國”戰略,提出了“科學技術創造立國”的新口號,進一步加大科研投入,鼓勵獨創型人才培養。當時,無論是中央政府還是地方政府,都把“科學技術創造立國”戰略作為立國之本,加之民間企業的積極投入,日本迅速成長為具有科技創新引領能力的發達國家。日本的經驗表明,科研組織和科研制度對于關鍵核心技術攻關非常重要,同時,政府的科研投入對于基礎研究和人才培養的作用不可替代?! ?

  韓國半導體產業強勢崛起的背后,也離不開舉國體制的推動。20世紀70年代,韓國開始推動經濟發展方式轉型,力圖從勞動密集型經濟轉向創新驅動型經濟。1975年,韓國政府公布了扶持半導體產業的六年計劃,謀求半導體生產的本土化。這一計劃為韓國半導體產業的崛起奠定了基礎。80年代,韓國半導體產業投資的一半以上來自政府,隨著三星半導體的崛起,來自政府的投資逐漸減少。彼時,韓國政府成立了專門扶持高新技術產業的金融公司,以商業化的形式對相關項目實施國家支持。在產業發展初期,政府建立了韓國高級科學技術研究院(KAIST)和韓國電子技術研究所(KIET),推動超大規模集成電路的研究,培養了大批微電子產業人才。更為重要的是,韓國政府為了避免企業重復投資、迅速提升本國半導體產業技術水平,于1986年將4M DRAM列為國家項目。三年中該項目R&D共投入1.1億美元,政府投入占57%。受益于韓國政府的強力主導和直接投入,同時得益于日美貿易戰和美國在半導體領域的戰略調整,韓國得以迅速在存儲芯片領域獲得突破并最終確立了全球領導地位。韓國的經驗表明,在重大技術攻關中,舉國體制不但不會造成資源浪費,反而可以規避企業分散投資造成的重復投資和社會資源浪費?! ?

 ?。ǘ┮孕滦团e國體制推動我國關鍵核心技術突破  

  新型舉國體制是在中國特色社會主義市場經濟條件下對傳統舉國體制的突破、迭代與發展,本質上是我國集中力量辦大事的制度優勢、超大規模的市場優勢、發揮市場在資源配置中決定性作用與更好發揮政府作用的強強聯合。[10]  

  新型舉國體制之“新”,首先在于政府與市場的關系發生了根本轉變。在新型舉國體制下,市場在資源配置中起決定性作用,同時政府可以發揮市場所不能及的在全國范圍內集中、集聚資源的作用。計劃經濟下的舉國體制,忽視了基本經濟規律,造成非常嚴重的資源錯配和資源使用低效率。新型舉國體制是在充分發揮市場與政府作用基礎上的新型資源調度體制。在該體制下,各類資源物盡其用,各類主體競相迸發活力,各類機構協同貢獻智慧。新型舉國體制之“新”,體現在舉國體制發揮作用的基本情境由封閉走向了開放。新型舉國體制是對內對外全面開放、資源和要素全球流動情境下的舉國體制,是在全球范圍內更好發揮我國超大規模市場優勢的發展體制。新型舉國體制之“新”,還體現在當今的舉國體制是建立在現代治理文明基礎上的、非簡單集權的治理體制。新型舉國體制并非意味著絕對意義上的中央集權,更不是原來的“大一統”,而是更強調特定目標下的全域協同、全產業協同、全要素協同,在數字技術基礎上,新型舉國體制的執行可以是非同步的、多系統的、分散化的、區塊化的?! ?

  在全球科技競爭日趨激烈、科技主權對于一國持續發展日漸重要的背景下,在涉及未來產業競爭制高點的關鍵核心技術領域獲得突破成為科技強國發展的必經之路。如前文所述,以舉國體制攻克關鍵核心技術是科技強國的通行做法,而且中國特色社會主義市場經濟具有區別于資本主義國家和計劃經濟體制下傳統舉國體制的巨大優勢。因此,依靠新型舉國體制推動我國關鍵核心技術突破,捍衛我國科技主權,保障國家經濟安全,是當前充分發揮政府與市場作用的重要舉措?! ?

  首先,以新型舉國體制推動關鍵核心技術創新,需要政府推動建立適應重大產業技術創新的體制機制。適應關鍵核心技術創新的體制機制決定了資源和要素流動的基本架構,決定了地方政府和市場分別通過什么樣的方式發揮作用。日本在21世紀初出臺的“科學技術基本計劃”中提出了備受關注的“諾貝爾獎計劃”,并投入了僅次于美國的巨額科學研究經費,R&D投入強度在工業發達國家中居于首位。正是對基礎研究和技術人才培養的高度重視,才造就了日本在半導體、汽車等領域的技術突破。韓國也高度重視對高技術人才的培養,從20世紀末開始實施的“BK21”計劃及后來的“BK21+”計劃都是人才專項支持計劃。2013年,韓國開始實施“培養更多高級人才,實現產業優化”的戰略計劃,該戰略計劃將人才培養重點放在高附加值工程、海洋成套設備、系統芯片、嵌入式軟件等高技術產業,并計劃每年培育1500名高級人才。重視基礎研究和人才培養的體制機制為關鍵核心技術突破提供了源頭活水。當前,我國產業技術創新正面臨基礎研究不足、高級技術人員和工程人員稀缺的局面,關鍵核心技術突破亟待政府主導的頂層制度創新?! ?

  其次,以新型舉國體制推動關鍵核心技術創新,必須充分發揮市場機制和市場主體的積極作用。與計劃經濟體制下我國集全國之力攻克“兩彈一星”關鍵技術所不同的是,目前我國要集中力量突破的關鍵核心技術,是必須在全球范圍內接受市場檢驗的產業技術,是必須依托于強大市場需求才能夠“支付”巨額創新投入的高資本密集型技術,也是高度依賴于全球產業鏈協作的長鏈產業技術。因此,這類關鍵核心技術的突破在依靠公共財政提供種子資金的同時,還需要以市場化資源配置手段高效集聚要素與資源,并且需要靈活的產業自組織推動產業生態的形成和完善。企業在吸引人才、引進技術和技術路線演化方面,發揮著載體和主導作用??梢钥吹?,不管是何種市場經濟類型,產業龍頭企業在帶動產業鏈創新方面都起著舉足輕重的作用。韓國重點扶持的三星、海力士等企業在芯片領域的崛起,帶動了大批為其配套的中小企業的發展。盡管在日美貿易戰的影響下,東芝、日立等曾經的日本半導體巨頭受到重創,相繼退出了在芯片制造領域的全球競爭,但日本在全球半導體領域仍然占有重要地位,其中芯片材料和某些設備部件企業在全球產業鏈中具有不可替代的優勢。從芯片基本材料來看,日本的信越化學和勝高作為全球最大的兩家硅晶圓生產企業,合計擁有超過50%的全球市場份額??梢哉f,這兩家企業是在日本有機硅工業長期市場化競爭中涌現出來的巨頭。而美國芯片產業的發展和崛起,更是市場競爭和市場演化的結果。幾個主導企業的相互競爭和生態衍生,造就了硅谷這一世界聞名的芯片產業發展搖籃?! ?

  最后,不同產業關鍵核心技術突破,需慎重處理政府與市場的邊界。從產業特性來看,目前,我國需重點推進關鍵核心技術突破的戰略性產業包括兩類:一類是市場參與主體相對較少、行業進入壁壘較高、市場需求較為確定、市場主導的技術路線較為明確的產業,如高鐵和大飛機產業;另一類是市場參與主體較多、應用市場較為多元、產業鏈存在進入壁壘較低的環節、存在競爭性技術路線、邊緣市場較大的產業,典型的如半導體產業。由于這兩類產業存在完全不同的產業創新范式,政府在其中發揮的作用必然有所不同,這也意味著在這兩類產業技術創新過程中,政府與市場的邊界應該有所區別。有些學者已經注意到這一問題,例如:任繼秋認為,政府主導產業發展的邊界條件需要探討,在通信設備這類激進式創新占主導、市場需求不確定性大、具有邊緣市場和領先用戶、行業進入壁壘不高的行業領域,要慎用政府主導產業發展模式,應該采用政府輔助市場模式。[11]同樣,半導體產業具有資金需求巨大、技術迭代非???、行業進入壁壘相對不高的特征,政府可以在市場發揮主導作用的基礎上,起到引導和支持作用,而不應該越俎代庖,否則容易引起市場機制的扭曲和資源錯配,從而導致政策性產能過剩和僵尸企業的出現?! ?

  四、實現有效市場與有為政府有機結合的制度保障  

  改革仍然在路上。要發揮中國特色社會主義市場經濟優勢,還需要進一步改革與市場經濟發展不相適應的體制和環節,破除阻礙經濟高質量發展的體制桎梏和障礙。當然,改革的前提是保持建設社會主義社會的初心,牢記社會主義發展的使命,充分發揮社會主義制度在集中資源力量、統籌經濟發展方面的優勢??傮w上,要有所堅持、有所革新,為實現有效市場與有為政府的有機結合提供制度保障?! ?

  首先,堅持和加強黨的全面領導。共產黨作為我國的執政黨,帶領我國各族人民一路攻堅克難、砥礪前行、開拓創新,取得了舉世矚目的建設成就。該成就的取得得益于中國共產黨能夠做到自我凈化和自我革新,從而能夠永葆黨的先進性和純潔性。正如習近平總書記所指出的,“勇于自我革命,是我們黨最鮮明的品格,也是我們黨最大的優勢”。[12]外因總是通過內因起作用。中國共產黨首先能夠做到自我革新和自我凈化,才能在發揮民主監督、促進多黨合作的基礎上,吸收先進治理理念,推動國家治理現代化,也才能在探索社會主義市場經濟發展道路中,開辟“中國之治”新境界。中國共產黨始終以人民為中心,只有堅持黨的全面領導,才能在不斷完善社會主義制度的基礎上使人民普遍享受到經濟發展的成果。中國共產黨是經受得住各種考驗的政黨。2020年以來,在錯綜復雜的國際形勢下,在突如其來的新冠肺炎疫情沖擊下,黨和政府帶領全國各族人民戰勝了前進道路上的各種艱難險阻,即將迎來全面建成小康社會的決定性勝利,民生福祉達到新水平。實踐表明,只有共產黨才能帶領中國人民實現中華民族偉大復興的光榮夢想,堅持和加強黨的全面領導,才能確保社會主義市場經濟沿著正確的道路不斷前進?! ?

  其次,加快推動產業立法和新經濟立法。立法是政府作用于市場經濟的最合規方式,也是最易于被其他經濟體接受的政府規制手段。立法意味著政府可以用“超脫之手”調整自身與市場邊界。隨著法律的完善,要以“負面清單”明確法無禁止則可為的范圍,以此鼓勵市場主體的創新活力。將產業政策的建立和推行納入法制化軌道,使政府對產業經濟的規制做到有法可依、有章可循。通過立法賦予產業政策以合法性,將權力關進制度的籠子,防止政府的過度干預和權力尋租。當前,我國的傳統產業立法還有很多空白,同時,數字經濟正在重構我國的經濟社會體系,新經濟日新月異的發展已經提出了諸多待解課題。新經濟領域立法的滯后將嚴重制約新業態、新組織的發展,例如,區塊鏈產業立法、無人駕駛汽車相關立法都亟待推進。立法的重要作用還在于通過規則的確定解決市場痛點,通過政府理性引導經濟發展方向。在數字經濟風起云涌、智能技術加速迭代的背景下,促進多學科交叉、多領域融合基礎上的法理思辨迫在眉睫?! ?

  最后,進一步深化改革,釋放市場活力。通過深化體制改革,進一步理順政府和市場關系,使市場活力進一步迸發,政府作用更加有效。加快國有企業改革攻堅步伐,打破行政性壟斷,切實推動政企分開,使國有經濟影響力和控制力更多體現在資本層面,加快推進競爭性領域混合所有制改革,構建多種所有制企業公平參與、公平競爭的市場環境;加快完善產權保護制度,確保各種所有制企業在市場經濟中的合法權益得到同等保護,加大知識產權保護力度,進一步強化創新激勵;深化要素市場改革,提升勞動力、土地、資金、技術、數據等要素的市場化程度,破除阻礙要素自由流動的各類顯性和隱性壁壘;切實轉變政府職能,使政府由“定價格”向“定規則”轉變。[13]深化商事制度改革,持續優化營商環境,進一步精簡涉企經營許可事項,切實解決企業政務服務中的盲點、弱點和痛點,降低市場主體的制度性交易成本,使創新創業活力得到充分釋放?! ?

  參考文獻

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  [12]自我革命是我黨最鮮明的品格——四論學習貫徹習近平總書記在省部級專題研討班上重要講話[N].光明日報,2017-02-18(01).  

  [13]中國社會科學院工業經濟研究所課題組.我國多種所有制企業共同發展的時代內涵與“十四五”政策措施[J].經濟管理,2020(6):5-24.

    【本文系國家社會科學基金重點項目“中國關鍵核心技術突破路徑研究”(項目編號:20AGL0 02)、中國社會科學院國情調研重大項目“我國智能芯片產業鏈布局與產業安全調研”(項目編號:GQZD2020005)、中國社會科學院產業與區域發展智庫立項課題“智能芯片產業鏈供應鏈安全研究及數據庫建設”(項目編號:2020G06)的階段性研究成果?!?/font> 

    (作者單位:中國社會科學院工業經濟研究所)

作者簡介

姓名:劉建麗 工作單位:

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