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【網絡文選】財政規則與異質性環境治理激勵
2021年02月19日 13:18 來源:《中國社會科學》2020年第8期 作者:張 莉 字號
2021年02月19日 13:18
來源:《中國社會科學》2020年第8期 作者:張 莉

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   財政是國家治理的基礎和重要支柱。改革財政規則,以提升國家治理能力,具有重要的政策意義。

  環境治理是當下國家治理能力建設中的重要內容?!碍h境庫茲涅茨曲線”假說忽略了政府在改善環境質量上的作用,自上而下的行政命令則忽略了地方政府的積極性。

  財政規則可以影響財政收支結構,進而解釋不同地區的異質性環境治理激勵。財政規則改革可以促進國家治理能力提升。中央通過改變財政規則,可以促使地方政府自主承擔環境治理的職責。

  財稅工具對實現促增長、治污染、促公平等治理目標具有可行性。除去財政收支的總量問題,財政收支結構以及央地財政關系等財政規則,在國家治理中同樣舉足輕重。

  我國政府治理的重心正在從以往促進經濟增長為主,轉向包括改善收入分配和生態環境治理等一系列更為全面、也更為艱巨的任務。如何優化財政規則為地方政府提供新的政策工具,發揮財政在國家治理中的“重要支柱”作用是當下的緊迫任務。

  財政一直為我國改革發展提供基礎性激勵機制。財政規則調整意味著激勵機制的變動,引發政府協調、財政壓力和地區競爭激勵等變動,從而影響經濟和社會發展,但很少有研究涉及財政規則之下地方政府采取不同行動的現象。

  深入探究相同財政規則下地方政府治理行為差異性的來源,有助于識別財政規則引導地方政府行為的關鍵機制。近期的研究開始關注中央政府頂層設計如何通過央地財政博弈來干預地方政府行為,最終實現改革目標。

  堅決打好污染防治攻堅戰,是我國決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一,也是推動治理體系和治理能力現代化的重要領域。

  現階段我國環境治理的本質,是經濟發展收益和污染治理成本之間的權衡?,F有文獻主要有兩種觀點。一是發展階段論。按照“環境庫茲涅茨曲線”(EKC)假說,環境污染與人均GDP呈倒U型關系。我國加速調整產業結構讓拐點提前到來是環境治理的正確舉措。但政府的積極作為在發展階段論中不應被忽略。二是激勵沖突論。首先,污染治理長期被認為是對經濟增長的負面沖擊,和地方政府進行晉升錦標賽的動機不兼容,因而地方政府沒有治理污染的激勵。其次,由于稅率、稅基和稅收分成規則由中央制定,地方政府利用財稅工具治理污染的能力受限。中央為使地方政府切實履行環境治理職責,使用“自上而下”式的行政命令就自然成為選擇。

  由于廣泛的信息不對稱和普遍的環境需求異質性,基于量化管理的政策面臨效率較低的問題。加之,“運動式”環境政策一旦與民生、經濟等其他重要領域的利益相沖突時,會出現政策反復的現象。這些政府治理問題的存在,使得當前依賴“自上而下”的行政命令和“一刀切”式的環境管制策略成效不彰。

  由是觀之,污染治理需要新的政策工具以完善治理體系,提升治理能力。一個可行的方向是落實“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。

  自20世紀90年代初開始,一支實證研究文獻表明,污染和經濟增長存在非線性關系,稱為“環境庫茲涅茨曲線”(EKC)。EKC增進了對污染水平長期走勢的理解,也表明改善經濟結構、提升技術水平有利于污染治理。這些中長期的發展路徑調整也為我國采用。

  然而,中國作為全球主要能源消費國之一,要實現節能減排目標需要在短時期內實現“碳達峰”,政府必須積極作為。

  EKC框架忽略了污染水平很大程度上是政府公共政策作用的結果。Dasgupta等人的研究結果表明,如果沒有強有力的環境監管,即使富裕國家也難以控制環境污染水平,而環境監管執行有力的貧窮國家反而能取得很好的環境質量。

  運用財政工具解決包括污染在內的負外部性問題,至少可以追溯至1920年的“庇古稅”。

  現代經濟理論和全球的實踐都表明,財政工具是治理環境問題的主要選擇之一。

  大量研究表明環境稅可有效治理污染。在治理污染之外,環境稅可以形成污染治理和促進經濟增長共生的“雙重紅利”。通過稅收治理污染除了影響家庭和企業的短期選擇外,還有利于形成中長期消費和生產方式的預期。

  是否存在一個污染治理成效好,負面沖擊更小,能讓民眾和市場形成良好預期,能反映地區差異且和地方政府激勵相容的治理體系?

  當代公共經濟學理論的出發點,是“仁慈政府”承擔解決市場失靈的責任。而民眾的公共服務異質性,則是透過“用腳投票”、分權定理、最優職能配置理論等來解決。在假定政府會為社會福祉和居民偏好著想的前提下,國家治理能力僅取決于經濟最優策略。

  由于現實中的分權和治理的復雜性,競爭性和補充性假說一直在演進。其中,影響力最大的當屬“利維坦”模型。該模型結合公共選擇、政治經濟學和信息不對稱等,形成了第二代財政分權理論,傾向于放棄“仁慈政府”的假定,轉向理性政府。

  大量研究發現,政府與民眾之間存在互動的循環往復,與同級和上級政府之間存在博弈與競爭。如何設計財政規則來約束地方政府的支出總額和結構,如何回應民眾對公共物品的需求,是當前研究的重要內容。

  針對中國地方政府行為,一支文獻提出“晉升錦標賽”理論,認為理性的地方政府官員會最大化地區經濟增長,以最大化自身政治晉升的幾率。另一支文獻提出“保護市場的財政聯邦主義”假設,認為在財政分權制下,地方政府在財政收入領域展開競爭。

  部分學者認為,GDP最大化本身并不能完全代表地方官員追求政治資源和晉升機會的動機??芍湄斦杖胱畲蠡?,可以作為政府部門增大自身影響力、促進地區增長或公共服務改進、官員追求利益等活動的實現手段。以可支配財政收入最大化作為目標的財政激勵假說,可與更多理論和中國的實際相兼容。

  喬寶云等人的研究表明,財政激勵比晉升激勵更能實現中央政府目標和社會福利最大化,從財政激勵視角研究地方政府行為,可得到更有效提升國家治理能力的政策啟示。

  現有研究對地方政府努力的目標有不同的結論,但都一致認為,地方政府是“理性”的,會依據約束條件調整行為。研究還表明,財政規則是影響地方政府行為的重要機制。在央地分權的背景下,中央政府一方面為地方政府提供了追逐可支配財政收入最大化的制度空間,另一方面通過財政規則調控央地關系。改變財政規則是中央改變地方政府行為模式的重要抓手。

  地方政府是具有自身目標并會對激勵作出反應的理性政府,而可支配財政收入最大化是其重要目標。上級政府設定的財政規則,包括財政規模和財政分權程度,都會影響地方政府行為,改變財政規則會影響地方政府的行為。財政收支結構影響地方政府最大化可支配財政收入目標,其差異是影響當前不同地區治理力度差異的重要因素。

  假設制造業部門的污染程度與產出正相關,其他經濟活動不造成污染;污染對經濟主體造成負面影響。

  假設短期內沒有技術進步,但政府的環境管制行為卻會對企業生產造成短期沖擊。政府在進行環境管制決策時,也不會考慮企業的長期技術進步對稅基的影響。

  如果政府提升環境管制力度,將獲得兩方面收益:一是財產稅因稅基價值上升而上升,二是醫療支出因污染減少而下降;同時將因此付出兩方面代價:一是生產性稅因稅基規??s減而下降,二是強化環境管制需要付出更高昂的管制成本。政府的決策將取決于收益和成本的相對大小,即一階條件中的外生參數以及財政收支結構。

  假定地區實施統一環保標準,企業產出縮減的程度與企業技術水平負相關。而一個地區的制造業規模越大,表明邊際企業的技術水平越低,因此,一個地區的制造業規模越大,污染管制對產出的損害相對于當地經濟規模而言就越強。對地區政府而言,制造業規模越大,政府控制環境污染的動機就越弱。相反,如果地區內制造業規模相對較小,則地方政府更有動機控制環境污染。

  由于環境污染同時影響區域內所有住房的價值,且其影響與其他屬性決定的住房價值無關,因此房地產業規模越大,污染對住房價值的總影響就越大,政府控制環境污染的動機也就越強。相反,如果地區內地產業規模相對較小,則地方政府控制環境污染的動機較弱。

  類似地,環境污染會同時影響區域內所有居民的健康狀況,增大患病的幾率。一個地區的醫療支出水平較高可能有兩方面原因:一是該地區有較大的就醫群體;二是該地區人們的平均健康狀況和醫療衛生狀況較差。兩種情況下環境污染的影響都更大。因此,醫療支出水平越高,政府控制環境污染的動機就越強,反之,則政府控制環境污染的動機就越弱。

  假說I:給定其他條件,地區污染程度是由財政收支結構決定的。具體而言,生產性稅收入占財政收入的比例越高,政府保護環境的激勵越弱,地區污染程度越高;財產稅收入占財政收入的比例越高,政府保護環境的激勵越強,地區污染程度越低;政府醫療衛生支出占總支出的比例越高,其控制環境污染的努力程度越高,地區污染程度越低。

  在給定稅基規模和稅率水平情況下,中央和地方的稅收分成安排改變了不同種類稅收對地方政府的實際收益規模,稅收分成比例同樣可以影響財政激勵并扭曲地方政府污染管制水平。

  中央政府為地方政府留存的生產性稅越多,提升生產性稅規模對于地方政府的實際收益就越大。地方政府控制環境污染的動機因此減弱。

  假說II:稅收的中央—地方分配安排會改變地方政府控制污染的激勵。生產性稅的實際地方分成比例越高,則地方政府控制污染力度越低,地區污染程度越高。

  不難看出,假說II與假說I是直接相關的。中央政府的財政規則會改變不同稅收、支出在地方可支配財政收入中的權重,從而改變地方政府行為。

  以收入最大化、支出最小化為行為目標的政府,其財政收支結構將決定政府控制環境污染的激勵,從而影響環境管制力度和地區環境質量。

  直覺上,監管成本上升可能“稀釋”生產性稅收、財產性稅收和醫療支出在財政收支中的相對占比。但考慮到監管成本在財政支出中的占比較小(如2007年全國環境保護支出占財政支出比重僅為2%),節省監管支出也難以解釋地方政府放松環境管制的動機。

  醫療衛生支出和教育支出在地方財政安排上可能存在競爭取舍關系,同時,兩者同屬民生性支出,可能受財政分權壓力等因素而同向變動,兩者的具體關系取決于兩類影響的大小。

  檢驗結果表明,稅收返還比例上升與污染物排放量正相關。稅收返還比例上升與生產性稅收比例正相關,即實際稅收分成確實改變了地方財政收入結構。在控制財政收支結構的情況下,實際稅收分成比例本身對污染程度并沒有影響。農業稅改革對環境污染水平沒有顯著影響。

  兼顧生態環境的高質量發展,是提升國家治理能力的重要方面。這就要求地方政府在中央政府的領導下更好地履職盡責。

  為此,第一,中央應改變現行稅率結構以改變地方官員的財政激勵。通過開征房產稅等方式增大財產性稅在地方財政收支結構中的比重;將增值稅率與商品的污染性掛鉤,從稅制角度提升污染企業成本,使地方政府在擴稅基和污染防治中尋找平衡。

  第二,中央應改革財政央地關系,理順財權和事權在各級政府的分配安排。應盡可能降低生產性稅在地方政府的留存比例。這樣可以扭轉地方政府過分追求生產性稅的激勵,避免地區之間在環境標準方面的“逐底競爭”,降低環境污染程度。

  第三,中央應該進一步強化醫療保障體系建設,提升地方政府在醫療服務支出中承擔的比例。額外醫療所產生的健康收益不僅可能彌補道德風險帶來的支出成本,還可以促使地方政府承擔污染防治責任,產生更大的健康收益和環境生態收益?!?/font>

 

  (作者單位:中央財經大學中國公共財政與政策研究院。原題《財政規則與國家治理能力建設——以環境治理為例》,《中國社會科學》2020年第8期。張征/摘) 

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姓名:張 莉 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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