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中國共產黨新時代政策執行的實踐邏輯
2021年03月09日 16:35 來源:《馬克思主義研究》2020年第11期 作者:任鵬 字號
2021年03月09日 16:35
來源:《馬克思主義研究》2020年第11期 作者:任鵬

內容摘要:在新時代中國政策場域中,政策執行不僅是我們黨推進全面深化改革、領導人民治國理政、實現民族偉大復興的有效工具和有力武器,更是習近平新時代中國特色社會主義思想貫徹落實的重要途徑。

關鍵詞:

作者簡介:

  內容摘要:在新時代中國政策場域中,政策執行不僅是我們黨推進全面深化改革、領導人民治國理政、實現民族偉大復興的有效工具和有力武器,更是習近平新時代中國特色社會主義思想貫徹落實的重要途徑。其中,人民利益實現、政治領導貫徹是我們黨新時代政策執行的實踐定位;堅持黨的全面領導、強調高位推動是新時代政策執行的過程特點;講求辯證思維、注重多元協調是新時代政策執行的主要方法;遵循行為邏輯、選用精準有效政策工具是新時代政策執行的工具要求;強化制度約束、優化資源配置是新時代政策執行的實踐保障。它回答了新時代為何執行政策、誰來執行政策、如何執行政策、以何執行政策、何以執行政策等重要問題。

  關鍵詞:中國共產黨 政策執行 新時代

  作者簡介:任鵬,東北大學馬克思主義學院副院長、教授、博士生導師

 

  崇尚實干、強調落實,是新中國70多年來我們黨執政興國的寶貴經驗,更是新時代我們黨推進全面深化改革、應對重大挑戰風險、建成全面小康社會的內在要求和自覺選擇。習近平多次指出,“一分部署,九分落實。改革藍圖有了,現在的關鍵是把藍圖一步步變為現實”。 合意的政策執行、精準的舉措落實,是我們黨和政府落實新時代戰略部署,變革社會現實、改造社會關系、協調社會運行、實現社會藍圖的有效工具和有力武器。梳理和總結中國共產黨新時代政策執行的生動實踐和論述主張,對于我們深入領會“兩個維護”、“四個意識”的科學內涵和政治意義,治理政策阻滯、政策偏差、政策沖突等執行問題,自覺貫徹黨的路線方針政策,確保新時代中國特色社會主義發展戰略的順利實施,具有重要意義。

  一、作為實現人民利益、貫徹政治領導的政策執行定位

  馬克思主義認為,對階級社會的社會現象展開分析時,“必須到生產關系中間去探求社會現象的根源,必須把這些現象歸結為一定階級的利益” 。政策執行作為人類社會秩序維持最為重要的社會現象之一,絕不只是公共權威組織履行管理職能的主要方式,也不只是實現既定目標的過程性活動,更不簡單是政黨和政府遵從規范的行為再現,而是統治階級意志的集中體現,是統治階級對社會共同利益的支配性實現和對社會利益矛盾關系的權威性處置。

  1.政策執行是實現人民利益的現實路徑

  在中國共產黨領導的社會主義國家,人民成為國家的主人,政策執行以實現人民大眾的根本利益為出發點和落腳點。習近平多次強調要堅持以人民為中心,踐行全心全意為人民服務的根本宗旨。中國共產黨不僅善于“從人民的實踐創造和發展要求中完善政策主張”,“從群眾中尋找解決問題的方案和方法”, 而且具有強大的貫徹執行能力,勇于把以人民為中心的戰略部署和政策主張執行到位、變為政策現實,做到“好事好辦”、“好事辦好”——實現政策意圖與政策效果、政策執行程序和政策執行效果的有機統一,杜絕“好事辦壞”——“不按規則執行政策”以及“執行了政策、卻苦了民眾寒了人心”的情況,將實現人民生活美好作為政策執行的價值旨歸,使政策執行到位、合意,更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會和生態文明等方面日益增長的需要。

  2.政策執行是構建權力運行格局的重要環節

  在中國共產黨的政策策略主張中,首要的是從政治過程來理解政策過程,把政策執行作為權力行使來對待。權力運行中的政策執行,要求從政策實踐和政策過程的角度來把握政策環節的協調與制約關系,這是馬克思主義唯物辯證法在政策執行中的具體要求。因此,習近平多次強調,在權力運行格局中要“按照決策、執行、監督既相互制約又相互協調的原則區分和配置權力,構建嚴密的權力運行制約和監督體系” 。權力運行格局中的政策執行,一方面要確立嚴格的運行規則,讓作為權力的政策執行“在陽光下運行”,更為主動地吸納積極的政策“執行主體”,切實保障“人民”在政策執行中的知情權、參與權、表達權和監督權。另一方面,要推動政策執行在權力運行格局中的規范化、制度化,依法執行、依規落實,把對政策的尊崇、對法律的敬畏轉化成嚴格執行政策的思維模式和行為方式。為此,習近平多次強調:“堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則,針對決策、執行、監管中的責任,明確各級領導干部責任追究情形?!?/font>

  3.政策執行是貫徹黨的領導的必然要求

  “堅持黨對一切工作的領導,是黨和國家的根本所在、命脈所在,是全國各

  族人民的利益所在、幸福所在?!?通過法定程序把黨總攬全局、協調各方的作用和代表最廣大人民根本利益的立場轉化為具體的政策方案,并執行好體現黨的意志的政策主張、落實好黨為民惠民的政策舉措,是實現黨的領導最為有效的基本渠道和貫徹黨的領導的必然要求。新時代我們黨不僅重視政策執行作為實現黨的領導基本途徑的重要作用,而且強調以政治紀律的約束和政治建設的強化來保證政策執行的成效。通過強化黨的紀律要求,不斷增強政策執行主體的政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識,用嚴格的政治紀律來規范政策執行的行為、環節和過程,堅決杜絕“上有政策,下有對策”的“政策折扣”現象,切實增強政策執行的剛性和力度。而且,通過加強黨的政治建設,發揮政治“指南針”作用,要求“各地區各部門確定工作思路、工作部署、政策措施,要自覺同黨的政治路線對標對表、及時校準偏差” ,以此確保各項政策在細化和執行過程中同黨的路線方針政策保持高度一致,把“智慧和力量凝聚到新時代堅持和發展中國特色社會主義偉大事業中來” 。其中,對于黨中央作出的決策部署,黨的工作機關要發揮黨委參謀助手作用,抓好決策落實;國家政治機關要積極主動將黨的主張轉化為法律法規和政策政令,推動經濟社會發展;群團組織要不折不扣落實黨中央關于群團改革的決策部署;國有企事業單位必須在單位改革發展中堅決貫徹執行黨的路線方針政策,確保黨中央的精神和黨的路線方針政策在一切工作中貫徹落實不走樣,使黨的領導在謀求人民幸福、民族復興、世界和平和人類解放的政策實踐中更加堅強有力。

  4.堅持黨的全面領導,體現黨政一體的政策執行優勢

  “政治—行政”二分是西方公共行政學的基本理論之一,也是指導西方國家建構權力運行格局的重要理論依據。其主要觀點認為,“政治是政治家的特殊活動范圍,而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成,但行政管理并不因此就是政治?!?在現實政治實踐中,意志執行和意志表達分立的強化,在西方多黨競爭和利益集團分化格局之下往往容易演化為二者的彼此割裂和相互掣肘,使政策執行難以獲得政治資源支持,形成“亂政治——弱執行”局面,并最終導致公共利益的實現落空。

  不同于西方國家“政治-行政”二分的權力建構邏輯,共產黨領導的社會主義中國遵循“政治-行政”的統合邏輯,形成了以黨領政、黨政一體的權力運行格局,“呈現為執政黨通過政治領導,在組織和意識形態層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系而成的集中統一的黨政結構?!?這種中國特色的黨政結構設計實現了政治權威與行政規范在實現人民利益過程中的統一,形成了中國特色社會主義的最大制度優勢,規避了西方競選式多黨制所造成的政治資源“互拆”和行政“中立”,作為國家意志表達的“政治”與作為國家意志執行的“行政”在政治領導保障上得以合意貫通,是“強政治—強執行”的典范代表。

  堅持黨的全面領導,其關鍵在于發揮黨全面領導、黨政一體的制度優勢,緊緊依靠中國共產黨“總攬全局、協調各方”的政治高位,通過政策執行將貫徹政治領導與實現人民利益相結合,推動各級政策執行系統、主體貫徹落實黨中央的路線方針政策,形成黨委領導,人大審議、政協協商、政府和司法執行、群團組織響應落實為主的各司其職、相互配合、協調行動的政策執行體制機制。在具體執行實踐中,深化中央機構改革,圍繞組織人事、宣傳文教、政治法律、財經外事、黨建等工作領域、以及重要突發事件組建(整合)常設性或臨時性“中央xx領導委員會(工作小組)”,以“委員會(工作小組)”的高位推動和統籌協調涉及該領域環節的重大事項和重要工作,強調執行決心、統籌執行資源、破除條塊藩籬、優化政策協同,以此形成政策執行合力;地方層面則特別強調發揮黨委領導核心和政策協調作用,通過“依靠黨委”建立黨政聯動、多部門協調配合的政策執行協同創新機制,將不同部門的執行資源和能力加以集成和整合,聚合黨政部門、群團組織和社會民眾的整體合力,推動政策執行協同、高效進行。

  二、講求辯證思維、注重多元協調的政策執行方法

  馬克思主義認為,“人們自己創造自己的歷史,但是他們并不是隨心所欲地創造,并不是在他們自己選定的條件下創造,而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造” 。無論從政策執行的“自上而下”途徑來考察,還是“自下而上”途徑來考慮,政策執行總是處于一定歷史時空和具體情境之中,政策執行主體在政策執行中的選擇和行動,都并非完全取決于執行主體的自主意愿,而是在一定理念指導下、在一定制度環境中的方法選擇。

  1.胸懷發展全局實行辯證施策

  首先,要立足大局,統籌全局施策。習近平指出:“必須牢固樹立高度自覺的大局意識,自覺從大局看問題,把工作放到大局中去思考、定位、擺布,做到正確認識大局、自覺服從大局、堅決維護大局?!?新時代政策執行觀要求政策執行主體必須提高政治站位,從實現人民利益、堅持黨的領導和破解改革難題的高度自覺強化堅決執行政策的主動性;要保持戰略定力,“在戰略上判斷準確、謀劃科學、贏得主動,” 不斷優化統籌全局的施策能力,提升大國理政的政策執行效能。疫情防控期間,習近平多次強調,“疫情防控要堅持全國一盤棋。各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度,做到令行禁止。各地區各部門必須增強大局意識和全局觀念?!?打贏疫情總體戰,要求我們必須在黨中央統一指揮下狠抓責任落實,從全局出發提升統籌疫情防控和經濟社會發展工作的協調力度和壓實責任、落實監督的執行效度,有效規避地方黨委政府“就近式”政策執行帶來的政令不暢、“權變式”政策執行誘發的群體性風險以及“自利型”政策執行催生的形式主義等“中梗阻”問題,使得我們的政策執行始終服務于防疫斗爭的最終勝利。堅持全國一盤棋、實施省市對口支援、統籌打好疫情防控與復工復產“兩個戰場”,這些都表明我們黨在政策執行上更具全局性、更求協同性、更重大局性,這是新時代面對復雜多樣的偉大斗爭政策實踐的必然選擇,只有立足發展全局辯證施策,在執行過程中扛起責任確保政治定力和初心不變,才能在時代征程中贏得主動、在新的偉大斗爭中贏得勝利。

  第二,要堅持原則,實事求是靈活施策?!拔覀兊脑瓌t性必須是堅定的,我們也要有為了實現原則性的一切許可的和必須的靈活性?!?中國共產黨的政策執行觀一方面強調嚴格落實黨中央的政策部署,另一方面非常注重從政策文件、政策文字到政策精神的轉化,在深刻領會中央政策精神的前提下,因地制宜、因時制宜、因人制宜,摒棄教條執行的弊病,增強政策實施的針對性,實現精準施策,在精神貫徹和工作創新的統一中執行政策,實現對現實世界的改造。在疫情初期,習近平就明確了“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”的總要求,指出要“精準解決疫情第一線問題?!痹谝咔榉揽卣邎绦械木唧w策略安排上,強調“要實行分級分類診斷救治”。在統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作中,習近平強調,“要按照科學防治、精準施策原則,以縣域為單元,確定不同縣域風險等級,分區分級制定差異化防控策略?!?落實分區分級精準復工復產,高風險地區要“集中精力抓好疫情防控工作”,中風險地區要“依據防控形勢有序復工復產”,低風險地區要“盡快將防控策略調整到外防輸入上來,全面恢復生產生活秩序?!?/font>

  第三,要抓住主要矛盾,適當政策傾斜?!白プ≈攸c帶動面上工作,是唯物辯證法的要求,也是我們黨在革命、建設、改革進程中一貫倡導和堅持的方法?!?當前我國全面建成小康正處于攻堅期和決勝期,政策執行過程中必須抓住重點和關鍵,聚焦短板弱項,實施精準攻堅,正確把握好“整體目標和個體目標”“絕對標準和相對標準”“定量分析和定性判斷”的關系, 通過適當的政策傾斜精準發力,補齊工作短板,實現難點突破、協同發展。正如習近平所指出:“面對復雜的國內外經濟形勢,要把保障和改善民生緊緊抓在手上,切實托住這個底。財政等公共資金配置使用要向民生領域傾斜,民生支出要保住、切不可隨意擠壓。要突出重點,針對群眾最關切的就業、教育、醫療、住房、養老、脫貧等問題發力?!?善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,適當政策傾斜推進目標實現,體現了新時代中國共產黨政策執行的實踐特點和要求。

  2.立足政策系統強化政策協同

  唯物史觀強調將社會視為一個“社會有機體”,以此實現對社會發展的整體把握。政策協同就是要將施加于各個領域的政策有效地組織起來,形成政策合力,推動整個社會的協調發展。

  首先,要面向人民群眾開展政策宣傳促進政策觀念認同。研究發現,不同類型政策執行中,不同政策主體所發揮的作用是不同的,但無論是作為分配/再分配型政策和體制型政策中的主要積極動力抑或政策阻力,還是限制型政策、公共意識形態型政策中的“后發”變量和動員對象,人民群眾的理解、認同和支持對公共政策執行都至關重要。黨的十八大以來,習近平多次指出,要“注重加強改革宣傳和輿論引導,加強改革政策舉措的權威解讀” ,“讓群眾知曉政策、理解政策、配合執行好政策?!?黨中央結合黨的十八大、十九大精神貫徹以及黨的群眾路線教育、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育,開展了多次全黨范圍的學習活動,并精心組織各層級面向社會公眾的宣講活動,向人民群眾大力宣傳黨的精神、戰略部署和政策舉措,有利于在全社會統一思想、形成政策共識,把黨的理論和路線方針政策變成人民群眾的自覺行動,使政策執行的現實效果與人民群眾的利益訴求保持方向上的一致。

  其次,要立足改革目標促進政策協同。全面深化改革要解決的問題是全方位、深層次和根本性的,不同領域和環節的政策舉措有著不同的目標指向,難免會存在利益分歧與政策沖突。對此,習近平強調:“改革越深入,越要注意協同,既抓改革方案協同,也抓改革落實協同,更抓改革效果協同,促進各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰,朝著全面深化改革總目標聚焦發力?!?因此,我們要妥善處理“整體政策安排與某一具體政策的關系、系統政策鏈條與某一政策環節的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系” ,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

  最后,要放眼國際合作促進政策溝通。新時代中國特色社會主義的發展是統籌國內國際兩個大局的發展,不僅要關注國內各項改革政策的協調推進,也要充分加強國與國之間的政策溝通,就經濟、政治、社會、文化、生態文明等方面的戰略和政策進行交流,在堅持求同存異的基礎上加強戰略合作、形成政策合力、謀求互利共贏,在構建人類命運共同體的歷史進程中推動國際合作和共同發展?!耙粠б宦贰背h作為習近平國際戰略和大國外交的宏偉構想,以利益共同體、命運共同體和責任共同體為主要目標,以和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏為主要理念,以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容,不僅內在包含著世界不同民族之間利益共通、文化交流和政策協同的實踐要求,其本身更是增強國際間政策學習、政策擴散與政策協作,形成政策共同體的重要方式。

  3.針對現實環境搶抓施策時機

  政策執行的時機是影響政策執行效用的重要因素。馬克思說:“人類始終只提出自己能夠解決的任務,因為只要仔細考察就可以發現,任務本身,只有在解決它的物質條件已經存在或者至少是在生成過程中的時候,才會產生?!?政策執行作為我們改造社會的行動方案,自然受一定社會時空條件的制約,這種制約不僅表現為政策執行依賴——只能在社會發展條件允許時執行政策,還體現為政策執行自覺——能否在社會條件具備之時及時執行政策。所以,政策執行成效不僅取決于政策舉措是否“正對其癥”,還取決于政策執行是否“恰逢其時”。

  “恰逢其時”地抓搶機遇施策首先要求對政策問題進行科學分類,對“那些急需解決又有能力解決的事” ,我們黨提倡“馬上就辦、真抓實干”強化執行,并探索形成了首問責任制、辦事限時制、紅燈呈報制等將“馬上就辦”制度化、規范化、常態化的制度設計和運用機制,實現了新時代政策執行效率高與效果好的高度統一。

  對那些具有戰略導向性的政策,我們黨提出要抓得早、抓得緊、抓得實、用得好,搶占先機,贏得優勢。當前,我國經濟發展正處于轉方式調結構的緊要關口,全面深化改革也進入到攻堅期和深水區,在政策執行的策略性安排上,習近平特別強調“審時度勢、內外兼顧、趨利避害,從形式和條件的發展變化中把握方向、用好機遇、創造條件,” 搶抓時機及時行動,用好政策窗口期,落實好京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、“一帶一路”建設、對外開放等戰略舉措,以實現政策執行成本最小化、政策效應和收益最大化。

  對那些在危機關頭實施的政策議題,我們黨特別強調化危為機,“深入分析,全面權衡,準確識變、科學應變、主動求變,善于從眼前的危機、眼前的困難中捕捉和創造機遇?!?如何不斷提高政策執行主體“危中尋機、化危為機”的辯證思維能力,使得我們在統籌推進疫情防控和社會經濟發展重大挑戰中掌握工作主動權、打好化危為機的戰略主動仗?習近平指出,“要堅持用全面、辯證、長遠的眼光分析當前經濟形勢,努力在危機中育新機、于變局中開新局”,要“轉變工作作風,堅持實事求是,尊重客觀規律”,不斷“強化責任擔當,不折不扣抓好中共中央決策部署和政策措施落實”,“加強協同配合,增強政策舉措的靈活性、協調性、配套性,努力取得最大政策效應” 。

  4.著眼執行主體組織政策學習

  注重政策學習是我們黨一貫的優良傳統。習近平強調,“中國共產黨人依靠學習走到今天,也必然要依靠學習走向未來?!?面對新時代中國特色社會主義的發展現實,各種深層次矛盾亟待解決,人民對于美好生活的需要和不平衡不充分發展之間的矛盾也處于動態調整當中,作為政策執行者的廣大領導干部是否精準、全面、透徹的理解政策,能否在充分理解政策的基礎上進行政策落實,直接影響到政策的落實效果。為此,除了必須組織政策執行主體加強政策學習外,更要使政策學習制度化、體系化,把重視學習、依靠學習、善于學習作為政策執行中實現政策意志統一、行動統一和步調一致的“內隱共識”,進而推進政策執行績效的有效提升。

  以中央政治局集體學習為例,其“本身構成一種學習制度,并且成為我國公共政策過程中的一種形式,具有議程設置、凝聚共識、確定政策原則、協調權力利益和知識等功能?!?據統計,僅黨的十九大以來,習近平就主持中央政治局集體學習20多次,學習主題涵蓋黨的十九大精神、大數據戰略、現代化經濟體系、鄉村振興戰略、軍事政策制度改革、應急管理體系和能力建設、民法典實施、黨的組織路線等各方面。它更為顯著的作用就是通過以上率下政策學習制度化建設,示范和引領政策學習行動、提升政策執行的適應能力,引導各級黨政領導干部始終向黨中央的大政方針看齊,不斷提高政策行動領悟力,做到改革精神全面領會、政策方案精準把握。

  除中央政治局集體學習制度外,我們黨構建的政策學習體系還包括:面向各級主要黨政干部的黨委(黨組)理論學習中心組制度;面向各級黨員干部進行常規輪訓的黨校(行政學院)培訓機制;面向各級調訓委培人員開展專題班培訓的干部學院系統(延安、井岡山和浦東等干部學院);面向黨員群體的基層黨組織“三會一課”學習制度;以“不忘初心、牢記使命”制度為代表的主題教育實踐機制。此外,中國共產黨還重視運用信息化手段推動教育培訓,通過用好“學習強國”等網絡平臺載體實現教育內容的精準推送,用活大數據對黨員學習情況進行動態分析,促進政策學習落細、落實。

  這種共產黨引領與“多層級推進”、全員覆蓋與“制度化驅動”的政策學習體系,有效激活了我國“政黨-國家”形態中不同位階政策執行主體的學習動機和執行自覺。一方面,通過黨的理論教育和黨性教育、大政方針學習和改革發展重難點研討等內容的深度融合學習,極大地強化了“為人民謀幸福、為民族謀復興”的初心使命在所有政策執行活動中得到遵循、在具體政策執行中得到貫徹的政治定力和行動調適能力,為確保中國共產黨高位推動的政治勢能順利轉化為政策主體的執行效能創造了思想條件。另一方面,通過精準化的政策培訓學習,使執行主體從政策學習中實現對政策文本知識的全面理解和掌握,不斷增強各級領導干部政策執行的原則性、預見性和針對性,消除其執行政策的認知盲區和本領恐慌,充分適應新時代“百年未有之大變局”的政策執行要求,為提升政策執行的效度、力度和速度奠定了能力基礎。

  三、遵循行為邏輯、選用精準有效的政策執行工具

  馬克思主義對于實踐向度的強調,使得理論擺脫了以往哲學的思辨色彩,從而真正成為“批判的武器”。立足于“制度——行為”制度(條件)約束與主體能動相統一的立場,我們黨不僅將執行看做是政策執行主體自主的行為選擇,更受到政策執行客體、政策執行受眾、政策執行環境等多重因素的制約,在不同政策執行實踐中遵循著不同的選擇邏輯,針對不同政策類型和情景,選擇精準的政策執行工具,以提高政策執行的效率和效度。

  概括起來,其政策執行實踐中蘊含的工具選擇邏輯,主要有以下4類:一是利益最大化邏輯,將實現公共利益作為政策執行的歸宿,運用激勵性工具充分實現政策執行系統中多元主體的利益訴求;二是“角色—認知”邏輯,強化政策執行主體的角色認知和使命擔當,實現政策執行到位;三是“命令—控制”邏輯,運用政治性工具強化對政策執行主體的管理和監督,依靠國家強制力保障政策的有效落實;四是“情景權衡”邏輯,綜合考量具體執行情景和執行資源,以選擇更適合情景的執行工具和方式保證政策落實。

  1.遵循利益最大化邏輯

  第一,面向施政系統進行市場激勵。面對經濟發展的新常態,要切實發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發揮政府作用,落實到政策執行領域,就是在執行思想上更加尊重市場決定資源配置的一般規律,在執行手段上依據市場規則、市場價格和市場競爭實現更好政策激勵,用改革激發市場活力、用政策引導市場預期、用規劃明確投資方向、用法治規范市場行為。習近平多次在建立現代經濟體系和深化社會治理領域改革時指出,“要充分運用市場化手段,完善資源環境價格機制,采取多種方式支持政府和社會資本合作項目,加大重大項目科技攻關” ;要“發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢,集中力量、協同攻關,為攀登戰略制高點、提高我國綜合競爭力、保障國家安全提供支撐” 。

  第二,面向施政對象實行政策激勵。在政策執行中,施政對象與受益群體并不完全一致,有時為了實現政策目標,政策執行甚至會給施政對象帶來利益損失。因此,要充分考慮施政對象的合理訴求,當其并沒有違法行為,只是其活動方式與政策目標存在分歧時,要運用政策激勵的手段對其進行積極、有效規范。習近平高度重視政策激勵手段的運用,多次談到要著力構建系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系,充分統籌各方利益,使所有政策關涉方主動適應改革發展的需要,自覺進行面向新時代的發展轉型。針對區域經濟發展不平衡不充分的矛盾和問題,習近平多次強調要“全面建立生態補償制度,健全區際利益補償機制和縱向生態補償機制。要完善財政轉移支付制度,對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付,” 通過生態補償和財政轉移支付的政策激勵,實現區域優勢互補、協調配合的高質量發展。

  2.遵循“角色—認知”邏輯

  “不忘初心、牢記使命”是黨的十九大的鮮明主題,是習近平代表全黨在新時代發出的偉大號召。這一思想落實到政策執行領域,就是要求政策執行主體時刻明確自己的角色定位,準確把握“守初心、擔使命,找差距、抓落實”的總要求,時刻牢記“我是誰、為了誰、依靠誰”,增強使命擔當,始終把共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想,作為自己的精神支柱和政治靈魂,準確把握政策內容、政策目標和執行方法,積極發揮主觀能動性和自身創造力,不斷提高政策執行的角色認知水平和落實貫徹能力,這是對政策執行“角色—認知”邏輯的創造性實踐。

  首先,要主動擔當。習近平說,“初心和使命是激勵中國共產黨人不斷前進的根本動力” ,主動擔當、只爭朝夕是共產黨人奮力走好新時代長征路的必然選擇。面對新時代的改革攻堅和執行難點,所有施政主體在政策執行中都要堅定信念,提高站位講政治,“時刻關注黨中央在關心什么、強調什么,深刻領會什么是黨和國家最重要的利益、什么是最需要堅定維護的立場,” 自覺肩負起自身職責使命,不推諉、不扯皮,將每一項工作落到實處,真正以惠民舉措落實為人民群眾帶來切實福祉。第二,要一抓到底?!芭ぷ〔环?、一抓到底”不僅是習近平經常倡導的工作方法論,更是其一以貫之的工作作風。在生態保護上,習近平曾先后六次就“秦嶺違建”做出批示指示,身體力行“釘釘子”,以上率下真抓實干;在民生改善方面,習近平強調“推出的每件民生實事都要一抓到底,一件接著一件辦,一年接著一年干?!?為此,在新時代解決不平衡不充分的發展問題,需要對癥下藥、對標施策,將政策執行的力量落實到全環節和每一個細小的問題上,實現各領域改革的縱深推進;更需要立足黨的事業大計,從根源入手,涵養“功成不必在我”的境界和“建功必定有我”的擔當,把打基礎、利長遠的政策執行到位,久久為功,一張藍圖繪到底、一任接著一任干。

  3.遵循“命令—控制”邏輯

  第一,政治紀律約束強化考核監督。強有力的政治紀律約束是保證政策執行效果的重要因素。習近平強調“黨的政治建設是黨的根本性建設”,要把“政治建設擺在首位” ,全黨同志都要增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致,自覺向黨中央的路線方針政策對標看齊,時刻嚴守政治紀律和政治規矩,不斷提高政治覺悟和政治能力,增強執行政策的能力水平。同時,政策執行是政治權力的具體運用。強化對權力的監督管理,建立權力清單、完善問責機制、優化對施政主體的政績考核方式,是強化政策執行效果的有力保障。黨的十八大以來,我們黨通過深化國家監察體制改革和巡視制度建設,對政策執行部門和政策執行人員的政治紀律約束不斷強化,監督力度明顯提升,并逐步實現了對所有行使公權力公職人員監察的全覆蓋,為政策落實提供了良好的制度環境。

  第二,政策引領擴散促進協同發展。公共政策的引領擴散是指一種政策從某一個區域或領域內擴散到其他的區域或領域,并被新的政策主體所接納,在其施政范圍內得以引領推廣的過程。政策引領擴散是促進政策協同發展的重要工具,主要有四種基本模式,即“自上而下的層級擴散模式;自下而上的政策采納和推廣模式;區域和部門之間的擴散模式;政策先進地區向政策跟進地區的擴散模式” 。在我國的政策實踐中,政策引領擴散更多的是一種主動的政治行為,而非政策的自發傳播,政治力量在政策引領擴散中發揮著重要的作用。我們黨高度重視不同地區政策經驗的擴散性交流,主張通過地區之間對口結對子、干部下派及掛職交流、先進地區經驗推介等舉措,形成政策引領擴散效應,破解落后地區的發展難題。同時,注重政策系統中主導性政策的執行,以此為引領,突破一點帶動全局,形成政策協同效應。

  4.遵循“情景權衡”邏輯

  第一,權變管理把握政策關系。政策執行切忌“本本主義”,僵化地落實政策,要在充分調研的基礎上靈活因地制宜、創新政策,以具體條件為依據在發展中實現政策的動態調整。而在復雜的政策網絡中,政策自身的調整將會引起政策系統的變化,在政策執行中需要堅持唯物辯證法的方法論,運用權變管理的手段來實時進行政策調整,處理好執行剛性和執行策略、執行速度和執行效度、執行成本和執行收益以及解放思想和實事求是、整體推進和重點突破、全局和局部、頂層設計和摸著石頭過河、膽子要大和步子要穩、改革發展穩定等重要關系,進而實現對政策系統的科學把握。

  第二,目標管理緊扣政策中心。政策執行總是為了實現一定的政策目標,要實現政策執行過程的協調,首先和主要的是要實現政策目標的協同,就是要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,明確突出任務和中心工作,對重點工作實行目標管理。習近平在部署脫貧攻堅工作時曾指出:“脫貧攻堅任務重的地區黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓,堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局” 。明晰不同時期的中心任務,并以此統領各項工作是我們黨制定和執行政策的寶貴經驗,既立足全局、考慮形勢,又目標導向、緊抓要害,通過圍繞中心目標來服務政策全局,是唯物辯證法“重點論”和“兩點論”的統一。這一方法與現代目標管理相因應,就是在政策執行的過程中強化大局意識,明確目標優先次序,保證集中力量解決關鍵問題,同時有條不紊、循序漸進解決次要矛盾和支流問題。

  四、強化制度約束、優化資源配置的政策執行保障

  1.強化制度約束,構建剛性政策執行制度保障

  一是突出頂層設計,構建有力的政策執行制度約束框架?!爸贫葐栴}更帶有根本性、穩定性、全局性和長期性?!?特定的制度框架所建構的約束結構,會塑造政策執行主體執行預期和行為偏好,引導其在符合政策精神的方向上進行執行創新和探索實踐。黨的十八大以來,以頒布實施中央八項規定為標志,黨中央從頂層設計入手先后制定和修訂了90余部黨內法規,基本形成以黨章為遵循,涵蓋黨的組織、領導、自身建設和監督保障等四大制度板塊的黨內法規體系。有關執行主體廉潔自律、執行過程監督巡查、執行問題紀律問責、執行活力激勵鞭策等方面的制度條例不斷建立健全,政策執行的約束制度建設全方位推進,對政策執行部門和執行人員的制度約束不斷強化,為政策落實提供了良好的制度環境。

  二是注重法規執行,以政黨執行力保障政策執行力。制度的生命力在于執行,用以監督保障政策執行的制度本身也面臨執行問題。黨的十八大以來,中國共產黨高度重視黨內法規制度的貫徹執行問題,并專門制定了《中國共產黨黨內法規執行責任制規定》,通過強化執規意識、壓實執規責任、提高執規能力、嚴查違規行為,糾正黨內法規執行中先緊后松、上緊下松、外緊內松等現象,以及機械執行、選擇執行、煩瑣執行、變通執行等問題,杜絕制度執行打折扣、“丟魂變味”。對政策執行而言,中國共產黨以各項黨內法規制度的嚴格執行,確保增強“四個意識”,做到“兩個維護”,鞏固和保障黨的領導堅強有力和黨的意志貫徹暢通,不斷提升黨中央對政策運行主體、內容和過程的引領力、動員力和控制力,繼而不斷強化執行主體對中央領導權威、政治權威和政策權威的思想統一、意志統一和行動統一,以剛強有力的法規制度執行保障和帶動黨的大政方針和各項政策舉措的有效落實。

  三是強化巡視監督,以動態約束保障政策執行。確保文件落實合意、政策執行有力的關鍵,還在于是否能夠構建上下聯動、全面覆蓋的巡察監督網絡對政策執行的過程效果實現動態約束。從權力授予邏輯來看,中央巡查因為有中央直接授權而具有明顯的“高位優勢”,同時,中央巡查對省市、地方巡查往往具有鮮明的示范擴散效應,自上而下的“強勢性”“權威性”巡視監督與橫向貫通的“常態化”“全覆蓋”監督力量相結合,能夠極大釋放監督巡查的空間輻射力和震懾力,更好保障政策有效執行。進入新時代,中國共產黨綜合運用“巡視監督、日常檢查、專項巡查、重點督查”等政策法規落實的督導方式,建立了“巡視整改—專項整治—督導檢查—推動問責”的政策執行問責機制,明晰了政策主體在執行中的權力邊界、權益歸屬和責任清單,嚴肅追究執行過程中的主體責任、監督責任和領導責任,傳導政策執行壓力,不斷強化政策執行的剛度,在動態的執行過程中切實解決政策執行的“中梗阻”和“最后一公里”問題。

  2.創新激勵機制,構建積極政策執行生態氛圍

  一是重視教育引導激勵。全面深化改革愈深入,“帕累托最優”式的普惠性改革越來越少,觸動既得利益式的突破性改革漸成為主流,依靠“利益共識”推動改革愈發困難,急切需要“信念共識”和使命激勵作為激活執行主體敢于擔當、善于作為的主要動力。我們黨注重充分發揮初心使命教育的激勵引導作用,堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝干部頭腦,把共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想內化為執行主體的精神支柱和政治靈魂,激活政策執行的主觀能動性和創造性,不斷增強主體信心、鼓舞執行斗志,凝聚政策思想共識、提升執行方法論認識,推進執行主體從內心信念到行為模式的激勵優化,實現政策意圖向政策藍圖的有效轉化。

  二是強化用人導向激勵。習近平指出,“我們黨歷來高度重視選賢任能,始終把選人用人作為關系黨和人民事業的關鍵性、根本性問題來抓” 。中國共產黨堅持把實干擔當作為衡量任用領導干部的重要標尺,突出心中“有黨、有民、有責、有戒”的政治標準,注重從精神狀態、作風狀況考察政治素質,堅持拓展視野發現選拔干部、全面歷史辯證看待干部,積極營造“想干事、能干事、干成事”的政策執行氛圍,構建有為才有位,突出實踐實干實效的用人導向,以此不斷激勵執行主體施展才智釋放政策潛能、提升執行效能建功立業。

  三是突出考核評價激勵??茖W、精準、有效的政策評價激勵,有助于破除傳統組織管理“論資排輩”“平衡照顧”的思維慣性,防止政策執行考核過程“平均主義化”“走過場化”傾向,能夠充分調動起執行主體干事創業、擔當奉獻的積極性。以精準脫貧攻堅為例,中國共產黨把人民意志實現和獲得感提升作為政策執行評價的根本標準,強調把政策落實的力度、政策惠民的效度、群眾對政策執行的評價作為考核的重要內容,從細節評價和量化標準的精細化、科學化、差異化著手,注重扶貧成效“發展”和“基礎”、“顯績”和“潛績”的協調統一,強化脫貧考核結果的分析運用和反饋,將考核結果作為領導干部獎勵懲處、選拔任用的重要依據,形成保障政策執行的強大激勵機制。

  四是強調包容創新激勵。在《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》中,我們黨提倡“建立健全容錯糾錯機制,寬容干部在改革創新中的失誤錯誤”“切實為敢于擔當的干部撐腰鼓勁”,就是要從領導干部執行政策的動機、程序、后果、條件等方面精準把握政策創新和政策違規界限,合理界定統一性政策、差異性政策和探索性政策的容錯情形及條件,科學設定容錯認定程序,完備政策執行權責清單和負面清單,建立科學的復核機制及時糾偏、整改問責,既糾錯又容錯、既規范好政策照章執行又賦權鼓勵地方差異化探索,切實解決“干與不干、干多干少、干好干壞一個樣”,能夠更好引導執行主體在遵規守紀的前提下敢闖敢試、開拓創新,增強政策執行的決心、信心和恒心,不斷提升對政策執行的激勵效能。

  五是突出待遇保障激勵。中國共產黨依托政策傾斜、政策補償、政策交流等綜合政策工具不斷加強執行主體的待遇激勵保障制度體系建設,注重從政治激勵、工作支持、待遇保障和心理關懷等方面入手,增強政策執行工作的榮譽感、歸屬感和獲得感;還充分利用經濟性工具強化激勵、約束效果,不斷優化和完善政策執行主體的合理訴求和利益保障機制,使所有政策執行過程的參與者能夠在政策落實中充分實現合理利益訴求,實現安心、安身、安業的統一,最大程度調動和發揮政策執行主體的積極性、主動性,提高政策執行水平。

  3.優化資源配置,構建有力政策執行環境保障

  從政策執行的時空場域看,合意高效的政策執行不僅需要執行主體自身的政策角色認知、政策領會溝通、綜合施策把握等主體能力,還需要政策環境對經費、人力、信息、權威等關鍵資源的配給和保障。

  一是創新執行資源投放模式,優化資源配置保障能力?!案呶煌苿印笔俏覈舱邎绦械闹匾卣?,這種政策執行方式客觀上會為受“高位”重視的戰略中心目標積聚充分的政策資源以保障其有效執行,而造成其他非中心政策的執行資源匱乏,形成政策排擠效應,影響政策整體效果的實現。新時代,我們黨通過樹立“全景式的綜合理性思維”,充分尊重每一具體政策目標意圖的合理性,在著力戰略重點、優先事項、主攻方向上的政策執行同時,積極推動一般政策、常態工作、細節治理方面的執行優化,既干大事又做細工、既啃硬骨頭又練軟功夫,使其相互促進、相得益彰。并強化對政策資源投放模式的優化創新,推動政策資源投入由“單一中心”向“多中心、有機協同”模式轉變,打破唯中心論的單一線性政策執行思維,強化對所有政策執行所需的人才、資金、信息、權威等政策資源的優化配置能力,極大促進政策執行資源間的有效耦合、良性互構,為爭取改革政策的高質量落實和貫徹執行的整體最優效果實現提供了保障。

  二是暢通政策溝通渠道,強化信息資源的保障運用。在公共政策系統中,源源不斷的政策信息是否有效的“輸入、輸出、發散與匯集” 并作用于執行政策的過程,推動政策溝通傳達、反饋與政策信息資源的有效集成,是保障政策有效執行的關鍵。中國共產黨強調加強政策信息溝通來聯結執行主體與周圍環境,變單向線性的政策溝通為雙向互動的政策對話,及時回應人民群眾疑惑的思想認識問題;通過暢通“輸入-輸出”政策信息互動渠道,主動擴散和集成優化政策信息資源,強化人民群眾對黨的政策目標、內容與工具的理解與支持;構建政策內容上下傳達反饋、政策利益調適與權力分配、政策主體互動監督有效結合的政策執行信息溝通“綠色通道”,及時解決直接關涉人民群眾切身利益的實際問題,有效實現政策執行目標的合意達成。

  三是整合文化資源,構建崇尚執行的文化氛圍保障。在公共政策實踐場景中,帶有彌散性和普遍性特質的多元性政策文化總是潛移默化的對政策執行過程進行滲透、擴散和解構,左右著執行主體的價值取向和行為選擇,影響著政策主體的執行態度、執行效能和執行方式。為此,中國共產黨高度重視對現代執行文化的培育建設,堅持以科學化、市場化、人本化為導向,研究執行規律、把握執行規律、按執行規律辦事,逐漸拋棄了“拍腦袋”、“憑經驗”的執行陋習;充分重視市場對資源配置的決定性作用,逐漸形成借助市場力量、運用市場思維解決政策執行問題的能力和習慣;始終堅持以人民為中心的政策執行立場,營造崇尚實干、保障執行的文化氛圍,切實提升政策執行力。(注釋略)

作者簡介

姓名:任鵬 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:賈偉)
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